提高立法質(zhì)量創(chuàng)新監(jiān)督工作

李榮禧

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提高立法質(zhì)量創(chuàng)新監(jiān)督工作

李榮禧

人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，體現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)組織形式的發(fā)展趨勢(shì)，為我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要作用，具有強(qiáng)大的生命力和巨大的優(yōu)越性。如何做到主動(dòng)適應(yīng)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢(shì)、適應(yīng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的新要求、依法全面行使人大職能是擺在我們面前的重大課題，現(xiàn)就提高立法質(zhì)量和創(chuàng)新監(jiān)督方式談幾點(diǎn)想法。

一、關(guān)于提高立法質(zhì)量

黨的十八屆四中全會(huì)提出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須堅(jiān)持立法先行，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步形成，但是立法質(zhì)量還不高，主要表現(xiàn)在部門(mén)主導(dǎo)頑癥難消、公眾參與實(shí)效不足、立法沖突現(xiàn)象突出、在某些領(lǐng)域存在立法漏洞等問(wèn)題。如何完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好為改革發(fā)展保駕護(hù)航，是擺在我們面前的重大課題。要提高立法質(zhì)量，使立法權(quán)回歸到人大主導(dǎo)的格局上來(lái)，應(yīng)做到如下四點(diǎn)：

1.人大立法的主導(dǎo)地位要回歸

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。我國(guó)的立法很大程度上是政府主導(dǎo)型，原動(dòng)力來(lái)自于政府及其部門(mén)，人大難以影響立法的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，導(dǎo)致了法律制定中的錯(cuò)位。政府制定規(guī)則，借法固權(quán)一定程度上損害了立法公正。要使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，必須從立法上的行政化，回歸到人大立法的主導(dǎo)地位上來(lái)。一是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在立法中的主導(dǎo)作用，不斷完善立法重大事項(xiàng)向黨委請(qǐng)示報(bào)告制度，立法規(guī)劃的編制和重要立法項(xiàng)目的制定報(bào)黨委討論決定；健全完善立項(xiàng)論證制度，尤其對(duì)立項(xiàng)的必要性、緊迫性和要解決的問(wèn)題等逐項(xiàng)進(jìn)行有針對(duì)性的研究、討論，真正做到慎用立法資源。二是在立法權(quán)限上處理好人大與政府的關(guān)系，明晰法律與行政法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限，改變由政府主導(dǎo)立法的狀況。三是始終把民主立法貫穿于立法工作的全過(guò)程，把調(diào)查研究作為立法工作的第一切入點(diǎn)，深度整合資源，充分發(fā)揮各方力量，重視政府及部門(mén)對(duì)立法的基礎(chǔ)支撐作用，發(fā)揮好專(zhuān)家學(xué)者、基層人大在法律立項(xiàng)、論證、調(diào)研、起草等方面的參謀智囊作用，不斷增強(qiáng)立法的民主性、科學(xué)性，確保制定的法規(guī)符合國(guó)情區(qū)情民意，為廣大人民群眾所接受并自覺(jué)遵守執(zhí)行。

2.始終堅(jiān)持法制統(tǒng)一

按照立法法規(guī)定，地方性法規(guī)不得與法律、行政法規(guī)相抵觸。但是由于主、客觀原因，中央與地方的立法沖突歷來(lái)存在，中央與地方的立法權(quán)劃分一直隨著中央與地方的利益劃分狀況而變化，地方化現(xiàn)象較為普遍。地方立法之間差異較大，分散的地方法規(guī)帶來(lái)的副作用不小，為執(zhí)法和公民守法帶來(lái)困難。要去除立法上的地方化，做到既要突出地方特色，更要法制統(tǒng)一。一是堅(jiān)持以憲法為依據(jù)，深入貫徹立法法。正視我國(guó)目前地區(qū)間發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)成分、利益主體等日趨多樣化的實(shí)際，按照法制統(tǒng)一的要求，在制定實(shí)施性法規(guī)的同時(shí)，加強(qiáng)創(chuàng)制性立法，正確處理堅(jiān)持法制統(tǒng)一與突出地方特色的關(guān)系，切實(shí)做到所制定的法規(guī)符合實(shí)際，管用好用；二是牢牢把握地方立法的“不抵觸原則”，使每一部法規(guī)既不與憲法、法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定相抵觸，也不與其所確立的基本原則和法律制度相矛盾。

3.正確處理好法規(guī)的現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的關(guān)系

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，立法所賴(lài)以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)生活處于急速的變化之中，立法者更多考慮的是現(xiàn)實(shí)的格局，而考慮正義的原則、法律的內(nèi)在理性不夠，由于立法者不愿意觸及深層次的問(wèn)題，導(dǎo)致立法的前瞻性和現(xiàn)實(shí)性兼顧不夠，立法中的戰(zhàn)略考量做得不好，立法中穩(wěn)定功能體現(xiàn)不充分，修法過(guò)于頻繁，損害了法律的嚴(yán)肅性。要解決立法中的短期化現(xiàn)象，必須正確處理好法規(guī)的現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的關(guān)系，一方面要及時(shí)把改革發(fā)展中成功的經(jīng)驗(yàn)用法規(guī)形式固定下來(lái)，以解決改革和建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為改革發(fā)展提供可靠的法制保障；另一方面要增強(qiáng)法規(guī)的前瞻性，為深化改革留有空間和余地，把法規(guī)的“定”和改革的“變”有機(jī)結(jié)合，使法規(guī)內(nèi)容科學(xué)規(guī)范，相互協(xié)調(diào)。

二、關(guān)于創(chuàng)新監(jiān)督方式

加大人大監(jiān)督力度，增強(qiáng)專(zhuān)題詢問(wèn)實(shí)效，須在創(chuàng)新方式上狠下功夫。

1.增強(qiáng)專(zhuān)題詢問(wèn)的嚴(yán)肅性

有些地方人大常委會(huì)在開(kāi)展專(zhuān)題詢問(wèn)中為了兼顧與“一府兩院”的關(guān)系，在相互溝通交流時(shí)提前將詢問(wèn)的題目告知有關(guān)被詢問(wèn)部門(mén)和單位，形成“標(biāo)準(zhǔn)”答案，再照本宣科地回答常委會(huì)和代表的提問(wèn)。這種方式，往往出現(xiàn)“念臺(tái)詞”的呆板局面，看不到“出汗”、“臉紅”、“心跳”的緊張氣氛，難逃“作秀”之嫌。因此，開(kāi)展專(zhuān)題詢問(wèn)，應(yīng)采取閉卷答題的方式，給被詢問(wèn)部門(mén)施加一定壓力，以增強(qiáng)專(zhuān)題詢問(wèn)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2.強(qiáng)化專(zhuān)題詢問(wèn)的針對(duì)性

有些地方人大常委會(huì)在專(zhuān)題詢問(wèn)時(shí)，缺乏針對(duì)性和尖銳性，有些提問(wèn)避重就輕，不敢涉及深層次的矛盾和問(wèn)題，沒(méi)有反映人民群眾的真實(shí)意愿和心聲，使監(jiān)督效果打了折扣。因此，提問(wèn)時(shí)，要切中要害，一針見(jiàn)血，擲地有聲。要敢于問(wèn)、善于問(wèn)，又要問(wèn)得透徹、問(wèn)出實(shí)效。對(duì)于答復(fù)不滿意的，可以就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行追問(wèn)，對(duì)追問(wèn)答復(fù)仍不滿意的，可依法啟動(dòng)質(zhì)詢權(quán)等監(jiān)督手段，增強(qiáng)專(zhuān)題詢問(wèn)的強(qiáng)制性和約束力。

3.提高專(zhuān)題詢問(wèn)的實(shí)效性

專(zhuān)題詢問(wèn)重要的是跟蹤問(wèn)效，提高專(zhuān)題詢問(wèn)的實(shí)效性。一方面要求政府及有關(guān)部門(mén)信守承諾，加強(qiáng)整改落實(shí)；另一方面則要求地方各級(jí)人大常委會(huì)敢于動(dòng)真格，切實(shí)搞好跟蹤督辦和監(jiān)督。各級(jí)人大常委會(huì)既要督促被詢問(wèn)部門(mén)和單位認(rèn)真制定整改落實(shí)措施和時(shí)間表，也要定期檢查有關(guān)部門(mén)的整改落實(shí)情況。通過(guò)加強(qiáng)連續(xù)性的跟蹤監(jiān)督，促進(jìn)有關(guān)問(wèn)題整改到位或得到解決與落實(shí)，以回應(yīng)人民群眾的期盼。要將整改落實(shí)的情況如實(shí)向社會(huì)公布，宣傳和展示專(zhuān)題詢問(wèn)的功效。

總之，專(zhuān)題詢問(wèn)是人大開(kāi)展監(jiān)督的重要手段之一，要學(xué)習(xí)和借鑒全國(guó)人大常委會(huì)的好經(jīng)驗(yàn)、好做法和成功模式，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，努力探索和創(chuàng)新專(zhuān)題詢問(wèn)的方式方法，切實(shí)把專(zhuān)題詢問(wèn)作為常態(tài)化的重要監(jiān)督形式和手段在實(shí)際工作中用活用足用好，使專(zhuān)題詢問(wèn)更加富有實(shí)效。

（本文作者：內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)副主任）

責(zé)任編輯：張穎智

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