萬寶瑞：推動城鄉一體化要處理好幾個關系

推進城鄉一體化應遵循規劃先行，因地制宜、形式多樣，農村人口進城數量要與城市發展相適應，以農村發展為主、政府支持為輔的原則。同時，要處理好城鄉公共服務均等化與發展農村經濟、農民進城就業與返鄉創業、城鄉一體化發展與環境保護、進城務工收入與農業產業收入，以及工商資本進村與產業融合發展的關系

2015年4月30日，習近平總書記在中共中央政治局第二十二次集體學習時指出，通過建立城鄉融合的體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。這給我們推進城鄉一體化發展指出了方向。

城鄉一體化的主要路徑

2002年11月，黨的十六大第一次明確提出，統籌城鄉經濟社會發展。從2002年到現在，我國城鄉一體化的脈絡十分清晰，進展也比較快。回顧14年的發展歷程，城鄉一體化的路徑很多，但是類型主要有以下幾種。

第一，以規劃為基礎，構建城鄉一體化布局。我國城鎮化建設初期缺乏科學規劃，特別是對村鎮的規劃不夠重視，導致城鄉發展不協調，尤其是農村發展滯后。直到2007年出臺了《中華人民共和國城鄉規劃法》，明確了規劃先行的原則，做到以規劃為基礎，協調城鄉空間布局。規劃先行為構建城鄉一體化布局提供了條件。

第二，以產業為紐帶，實現城鄉一體化。比如，東南沿海地區以產業為紐帶，在加快城鎮建設的同時，以工業反哺農業，以工業理念經營農業，將工業組織方式和運行機制導入農業生產，實現了城鄉協調互動發展。

第三，以公共服務為主要內容，實現城鄉共享發展成果。按照全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的目標，構建公共服務體系，以此實現城鄉共享發展成果。

第四，以基礎設施一體化為突破，改善城鄉居民生產生活條件。以路網建設、光網建設、公共服務設施等基礎設施建設為紐帶，帶動城鄉一體化發展。此外，以農村基礎設施建設、產業園區建設、生態環境建設等為突破，改善城鄉居民的生產生活條件，從而實現城鄉一體化。

第五，以新型城鎮化為抓手，推進城鄉一體化。國家新型城鎮化規劃明確了中國未來城鎮化發展路徑、主要目標和戰略任務，主要有以下四種情況。一是“3+X”的城鎮化。所謂“3”是指進城落戶1億人，城鎮棚戶區和城中村改造1億人，中西部就近城鎮化1億人。“X”是指對不能落戶的常住人口實行居住證制度，并提供就業、教育、醫療、居住等城鎮基本的公共服務，通過以人為本促進人口經濟發展。第二種類型是做大做強城市群。第三種類型是中小城鎮發展戰略城鎮化。第四種類型是產業帶動型城鎮化。

推進城鄉一體化應遵循的原則

第一，規劃先行的原則。制定規劃時應將經濟社會發展規劃、土地利用規劃和城鄉規劃有效銜接，合理安排國土空間開發格局，尤其是市縣域的城鎮建設、農田保護、產業聚集、村落分布、生態涵養。

第二，因地制宜、形式多樣。根據我國自然經濟社會條件差異大的情況，推進城鄉一體化的模式不能一刀切，要因地制宜選擇適合本地發展的路徑。比如說，瓊海市從實際出發，抓住了地方特點，把12個小鎮打造得各具特色，形成“一鎮一風情，一鎮一特色，一鎮一產業”，促進了城鎮與鄉村緊密結合。

第三，農村人口進城數量要與城市發展相適應。大中小城市應根據可吸納的就業容量來引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化。農村人口進城的數量，要與產業的發展相銜接，如果轉移到城市的人口超過了可容納的數量，就會出現政府公共服務難等問題，從而造成社會問題。

第四，以農村自身發展為主、政府的支持為輔。通過城鄉優勢互補，政府和企業對農村的支持是必要的，但是農村面積大、人口多，基礎設施和公共服務十分不足，要全部由政府和企業支持難以做到，必須要把農村自身發展作為重點。另外，城鄉一體化的發展，要與推進農業現代化和新農村建設同步，這不僅是投入問題，還關系到社會主義精神文明、物質文明、政治文明、社會文明和生態文明的建設問題。

城鄉一體化要處理好五個關系

城鄉一體化發展在實踐中碰到了各種矛盾和問題，突出表現在以下幾個關系上。

第一，要處理好城鄉公共服務均等化與發展農村經濟的關系。農村的公共服務明顯落后于城市，特別是中西部地區農村的公共服務投入嚴重不足。按有關單位測算，農業轉移人口市民化的人均公共成本約13萬元，要實現2-3億人享受與城鎮居民相當的公共資源服務，至少要投入30萬億。這么大規模投入，僅靠政府是做不到的，東南沿海發達省市的做法值得借鑒。這些地區主要是通過發展農村經濟，特別是鄉鎮企業，使農村富了起來，激發農村內生動力，再加上政府財政支持，才形成了完善的公共服務體系，實現了城鄉一體化。從全國來看，推動城鄉一體化的發展，主要要做好兩個方面工作。一方面，要靠政府進行財政支持，發揮財政資金的杠桿作用；另一方面，要靠發展農村經濟，通過一村一品、一鄉一業，鼓勵農民工返鄉創業等形式，實現一二三產業融合發展。

第二，要處理好農民進城就業與返鄉創業的關系。進城務工的農民，應當按照《居住證暫行條例》規定，保障持證人享受教育、公租房和養老等公共服務。值得注意的是，有的農民工落戶城鎮以后，由于受到經濟增速緩慢的影響，部分知識缺乏、技能比較差的農民工面臨失業或者半失業的狀況。如果這個問題解決不好，就有可能在城市形成貧困階層，造成社會的不穩定。因此，要將農民進城就業與返鄉創業統籌考慮，要讓“進得來、回得去”的農民工都有作為。

第三，要處理好城鄉一體化發展與環境保護的關系。我國農業面臨資源過度開發、農業投入品過量使用、地下水超采以及農業內外源污染相互疊加等一系列問題，農業資源環境承載力已達上限，可持續發展面臨重大挑戰。

第四，要處理好進城務工收入與農業產業收入關系。城鄉一體化的關鍵就是城鄉優勢互補，以工促農、以城帶鄉。促進城鄉協調發展，增加農民收入，這是根本。在經濟結構轉型升級和GDP增速下滑背景下，農民工就業機會越來越少，農民工資性收入增長乏力。從長遠看，進城打工的收入也是不穩定的，如果將農民工變成市民，農民增收愿望就會落空。因此，促進一二產業融合發展，增加農民收入，這是城鄉一體化的根本要求。

第五，要處理好工商資本進村與產業融合發展的關系。隨著經濟增速的放緩，農業產業回報率正在達到或超過工業的回報率，農業發展的比較優勢日益突出，工商企業資本的巨大存量迫切要求尋找投資渠道，工商資本進入農業的趨勢日益明顯。各地政府出臺了一些優惠政策和補助項目，為吸引工商企業進農業、為農業企業實現資本擴張，也為培育新的經濟增長點創造了機遇。要抓住有利時機，充分發揮工商企業資金、技術、信息和管理優勢，帶動農村產業發展。但是，應以嚴守土地紅線，防止土地非農化，以增加農民就業為原則。

責編/潘麗莉 美編/李祥峰