農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：我國(guó)城市化的重點(diǎn)和難點(diǎn)

文 牛鳳瑞 Niu Fengrui 中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員

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農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：我國(guó)城市化的重點(diǎn)和難點(diǎn)

文 牛鳳瑞 Niu Fengrui 中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員

人口市民化

新型城市化

重大工程

城市政府

新型城市化是以人為核心的城市化。作為十三五規(guī)劃時(shí)期推進(jìn)新型城市化“三個(gè)1億人”的重大工程之一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)更具艱巨性和復(fù)雜性，實(shí)施的難度也大。因此，我國(guó)當(dāng)下推進(jìn)新型城市化，重點(diǎn)和難點(diǎn)還在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。要把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化落到實(shí)處，還有賴于相關(guān)體制機(jī)制的系統(tǒng)性改革和創(chuàng)新，要進(jìn)行精準(zhǔn)發(fā)力和精細(xì)化操作。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)在于轉(zhuǎn)入城市政府的認(rèn)識(shí)水平、行政能力和意愿，在于轉(zhuǎn)入城市的公共財(cái)力支持能力和城市綜合承載能力。所以，鼓勵(lì)城市政府依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，大膽進(jìn)行深層試驗(yàn)和探索，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)一環(huán)。

國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱把推進(jìn)新型城市化列為重大目標(biāo)任務(wù)和舉措。李克強(qiáng)總理在十二屆人大四次會(huì)議上的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，城市化是現(xiàn)代化的必由之路，是我國(guó)最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動(dòng)能所在，并把加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，作為2016年深入推進(jìn)新型城市化的三項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。深層思考，我國(guó)推進(jìn)新型城市化，重點(diǎn)和難點(diǎn)還在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。要把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化落到實(shí)處，還有賴于相關(guān)體制機(jī)制的系統(tǒng)性改革和創(chuàng)新，要進(jìn)行精準(zhǔn)發(fā)力和精細(xì)化操作。

首先，與以往的農(nóng)民工市民化提法相比，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的指向更廣泛，但更精準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅包括進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工，而且首先指升學(xué)、參軍的農(nóng)村進(jìn)城人口；不僅包括遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)人口，而且包括近郊農(nóng)村地區(qū)不再以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)業(yè)人口。我國(guó)高等學(xué)校和職業(yè)學(xué)校歷來是城市的組成部分。農(nóng)村學(xué)生升學(xué)、參軍不僅等于人已進(jìn)城，而且意味著極少回來從事農(nóng)業(yè)的可能。隨著高等教育的大眾化和職業(yè)教育的普及，農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍估計(jì)每年達(dá)數(shù)百萬之眾。這一群體文化素質(zhì)較高，在城市就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)，而且與農(nóng)村聯(lián)系較弱，融入城市的條件更優(yōu)，愿望更強(qiáng)烈，若不能及時(shí)實(shí)現(xiàn)市民化，社會(huì)后果也更嚴(yán)重。近郊農(nóng)村正在快速城市化。由于較高的土地權(quán)益預(yù)期，轉(zhuǎn)移人口的市民化意愿較低。若遲延轉(zhuǎn)移人口的市民化，則有未來城市土地制度二元結(jié)構(gòu)（國(guó)有與集體所有）和城市社會(huì)三元結(jié)構(gòu)（傳統(tǒng)市民、外來人口、近郊擁有土地產(chǎn)權(quán)的市民）的可能，對(duì)和諧城市建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)巨大。

其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城市化的核心內(nèi)涵。城市化的本質(zhì)是農(nóng)村人口向城市集聚，大多數(shù)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?。新型城市化是以人為核心的城市化。城鄉(xiāng)居民公平分享發(fā)展成果，農(nóng)村居民自主選擇進(jìn)城，已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市、成為市民的平等一員是新型城市化的基本內(nèi)涵。換言之，沒有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化就沒有新型城市化。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口長(zhǎng)期工作、生活在城市，為城市發(fā)展辛勤勞動(dòng)，貢獻(xiàn)力量，卻不能平等享有市民待遇，是一種社會(huì)不公，與社會(huì)主義制度的本質(zhì)相悖，也將對(duì)未來的城市治理與和諧社會(huì)建設(shè)埋下隱患。如果說，在工業(yè)化、城市化初期，對(duì)農(nóng)民工就業(yè)實(shí)行低工資、低保障，以利降低制造業(yè)成本，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，尚有一定必要性，那么在國(guó)家綜合實(shí)力已經(jīng)大幅度提高的今天，延續(xù)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歧視政策將有百害而無一利。如果這一結(jié)構(gòu)性矛盾越積越深，解決起來難度就越大，成本就越高。

再次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)施的難度更大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化的完整含義是，有能力在城市穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城市居民享有同等權(quán)力和義務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化雖然不能直接提升城市化率，但為提升城市化質(zhì)量所必需。若能有1億人的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，則全國(guó)戶籍城市化率將提高7個(gè)百分點(diǎn)。作為十三五規(guī)劃時(shí)期推進(jìn)新型城市化“三個(gè)1億人”的重大工程之一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)更具艱巨性和復(fù)雜性，實(shí)施的難度也大。1億人口的戶棚區(qū)和城中村改造雖然涉及城市內(nèi)部不同群體利益關(guān)系的調(diào)整，但與城市現(xiàn)代化建設(shè)高度重合，涵蓋了包括改造地區(qū)居民在內(nèi)的整體市民利益，屬重大民生工程，少有反對(duì)之聲。即使有反對(duì)之聲，也多為部分拆遷居民對(duì)較高補(bǔ)償?shù)脑V求，而且地方政府不僅具有較高的積極性，也有較大的協(xié)調(diào)權(quán)力和整合資源的空間。中西部地區(qū)1億人口的就近城市化，是東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、中西部地區(qū)進(jìn)入加快發(fā)展階段的必然，當(dāng)?shù)卣笾坏茫?dāng)然不乏內(nèi)在動(dòng)力。與向東部沿海地區(qū)流動(dòng)的跨區(qū)域城市化相比，中西部地區(qū)就近城市化農(nóng)村居民進(jìn)城距離較近，成本較低，且與進(jìn)入城市語言、文化習(xí)俗差異性較小，融入難度較低。當(dāng)?shù)卣谡{(diào)節(jié)就近城市化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民利益關(guān)系上，因?yàn)闆]有區(qū)域之間利益關(guān)系的困擾，而有較大操作空間和主動(dòng)性。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化首先要求轉(zhuǎn)入城市增加教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)有效供給，增加公共服務(wù)有效供給的前提是公共財(cái)力支撐。毫無疑問，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化數(shù)量越多，政府公共財(cái)力的壓力越大；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題解決得越快、越好、越徹底，對(duì)外來人口的吸引力越強(qiáng)。

最后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵在于體制建設(shè)和機(jī)制建設(shè)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度體制的根本性變革，是構(gòu)建社會(huì)主義現(xiàn)代化和諧社會(huì)的必然選擇，不僅涉及到長(zhǎng)期僵化的城鄉(xiāng)二元體制的重塑，而且涉及到區(qū)域之間利益關(guān)系的重大調(diào)整。為此，國(guó)家十三五規(guī)劃綱要明確，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，建立財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼數(shù)額與城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。不過如何細(xì)化、量化，使之落到實(shí)處，成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的正能量，還要進(jìn)行深入細(xì)致的謀劃和大量的反復(fù)探索。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有賴于在國(guó)家層面上進(jìn)行系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，在城市化和城鄉(xiāng)一體化政策、財(cái)政收支體制、城鄉(xiāng)土地制度和用地政策上建立起于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化無障礙的制度和體制。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)在于轉(zhuǎn)入城市政府的認(rèn)識(shí)水平、行政能力和意愿，在于轉(zhuǎn)入城市的公共財(cái)力支持能力和城市綜合承載能力。通常，轉(zhuǎn)入城市對(duì)高端轉(zhuǎn)移人口持歡迎態(tài)度，超大、特大城市對(duì)中低端轉(zhuǎn)移人口多不愿打開大門，打開大門的中小城市又較少公共財(cái)力支持就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)轉(zhuǎn)移人口缺少吸引力。此外，對(duì)于城市近郊農(nóng)村人口市民化，城市政府囿于現(xiàn)行體制、制度的限制，多不愿或不能在根本上有所突破，因此要鼓勵(lì)城市政府依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，大膽進(jìn)行深層試驗(yàn)和探索，推進(jìn)完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)一環(huán)。

■責(zé)任編輯：張 煒

Peasants Turning into Citizens： Important and Difficult Points of Urbanization in China

10.3969/j.issn.1674—7739.2016.03.001