森林災害防治投入探討

張春蘭

(福建省尤溪縣林業局，福建 尤溪 365100)

森林災害防治投入探討

張春蘭

(福建省尤溪縣林業局，福建 尤溪 365100)

摘要：探討了森林災害防治投入及其結構與森林災害防治投入原則，重點對福建省森林災害防治投入的變化及原因進行了研究，指出福建省森林災害防治投入中存在的問題。

關鍵詞：防治投入；投入主體；利益多元化

森林災害是由于自然變異、人為因素或自然變異與人為因素想結合的原因而引發的對森林資源資產及森林生態環境造成破壞和損失的現象或過程。森林災害問題的發生主要原因是經濟利益的誘導，而減輕或防治森林災害問題的關鍵在于經濟投入，即任何的森林災害防治活動都以一定的經濟投入為前提條件。

1森林災害防治投入及其結構分析

森林災害防治投入與災害的經濟損失之間存在著緊密的正相關關系，即森林災害經濟損失出現或擴大——災害防治投入或投入擴大——森林災害經濟損失縮小——災害防治投入縮小——森林災害損失擴大。可見，森林災害防治首先是一個經濟問題，而更主要是一個經濟投入問題。

當然，森林災害損失與防治投入之間存在的上述規律直接受當時當地的經濟基礎制約，即在經濟基礎雄厚的條件下，災害防治投入可以持續增長，災害損失就可能持續縮小；而在經濟基礎薄弱的情況下，即使出現森林災害損失的擴大化，也無法擴大防治的投入。因此，經濟基礎在很大程度上制約著森林災害防治活動。

根據森林災害防治活動實踐，森林災害防治投入可以表述為[1]：

森林災害防治投入=森林災害防治工程投入+后續維護費用+森林災害防治非工程投入

森林災害防治必須要有防治工程，如防火林帶，林業有害生物監測點，有害生物防治設施設備等。因此，森林災害防治工程投入是工程性的防治措施的實際投入；而后續維護費用則是防治工程完工后在正常使用期內所需的維修、管理費用。

森林災害防治僅有工程防治是遠遠不夠的，要真正取得防治的良好效果，還必須重視非工程措施，如森林防火與有害生物防治宣傳、氣象預報、有害生物監測、林業政策與法規保障等，均是必不可少的有效的森林災害防治對策。因而，這些方面的投入就是森林災害防治非工程投入。

根據森林災害防治投入的主體不同，災害防治投入結構可表示如下：

森林災害防治投入的主體應當是多元的，在傳統計劃經濟時代，森林災害防治投入主要成了政府的直接責任。在市場經濟條件下，森林災害防治活動在更廣闊的范圍內得到發展，且必然會因為利益的多元化而促使災害防治投入主體的結構走向多元化，即政府、企業、個人及其他社會組織都成為森林災害防治投入的主體；經濟制度與市場調節成為影響市場經濟條件下各利益主體決定防治投入的基本的、決定性的因素。

2000年福建省森林病蟲害防治投入經費共計1203.99萬元，其中政府投入(包括中央、地方政府)為898.72萬元，占總投入的75%，群眾自籌即個人投入為270萬元，占22%，其他投入為35.27萬元,占3%。可見，過去福建省森林病蟲害防治投入仍是以政府投入為主。

根據森林災害防治投入內容的不同，災害防治投入結構可表示為：

開展任何的森林災害防治都需要投入相應的資金、物力、人力等。即資金、物力、人力、技術都是森林災害防治的基本要素。其中資金投入是森林災害防治投入中最基本的經濟基礎，資金投入的強度往往直接決定著災害防治的綜合效益。在市場經濟條件下，人力與物力等可以通過資金投入來替代或轉換，因而直接的災害防治資金投入水平就決定著其他防治投入和整個災害防治活動的規模與效果，而資金投入的大小又決定于各防治投入主體的財力狀況并且與財力狀況呈現出正相關的關系。人力投入是森林災害防治投入的基本要素，它包括災害防治活動的設計、施工或運作人員、管理與檢測人員以及其他相關人員，如森防檢疫人員、測報人員、林政管理人員、防火人員等。這些人員的投入都是森林災害防治活動所必要的，且都是可以通過人員支出(如工資或費用支付)進行貨幣計價的防治投入。物力投入是指為災害防治而投入的設備、原材料等，如用于林業有害生物防治的煙劑、白僵菌等，它們是以物代資金投入的形態出現的，從而在本質上可以歸入資金投入。

2000年福建省用于林業有害生物防治的經費為1203.99萬元，基建投資達153.7萬元，森防檢疫機構75個，專職檢疫人員297人，測報站點1309個，測報員1679人，用于森林病蟲害防治的化學藥劑265.56t，生物制劑241.02t，還有相關的基礎設施如微電腦、白僵菌廠等，可見，林業有害生物防治投入內容要素的復雜性與多樣性。

因在森林災害防治投入的要素結構中，決定于防治主體財力的資金投入是最為關鍵的要素，因而，下文對福建省森林災害防治投入的分析主要指資金投入分析。

2森林災害防治投入的基本原則

要高效率地發揮森林災害防治資金投入的作用，實現森林災害防治目標，必須遵循科學的森林災害防治資金投入原則[2]。

2.1森林災害防治的工程性措施與非工程措施相結合的原則。森林災害防治必須要有工程性防治措施，如森林火災防治的防火路，防火林帶等。林業有害生物的監測報點以及林業檢查站和檢疫檢查站等。但同時還必須重視非工程措施在森林災害防治中的作用，如森林災害防治宣傳、有害生物的預測與相關知識的普及以及氣象預報等，均是必不可少的有效的防治對策。因而，在森林災害防治資金投入方面，對工程性措施與非工程性措施要兼顧，不能偏廢，只有二者有機結合，才能取得預期的防治效果。

2.2平時預防與災時抗救相結合。森林災害治理應該要防治相結合，即要有平時的預防又要有災時的治理。由于森林災害預防效益的隱蔽性，不能被人們所深刻認識。因而，往往在防治資金分配上偏重于抗災時的投入，而實際上預防性投入要遠遠少于救災時的投入。比如，森林防火宣傳、火警預報等投入只有火災發生時的撲火經費的10%左右，林業有害生物的檢疫、執法檢查、監測投入也遠遠低于有害生物的治理投入。森林災害防治投入應當堅持平時預防與災時抗救相結合，側重于平時預防的原則。

2.3講求效益。森林災害防治投入作為一種經濟投入，必須講求效益，因林業有其特殊性，既有經濟效益又有生態效益和社會效益，必須三者兼顧，并以減損、增值不低于投入為基本原則。

3福建省森林災害防治投入與影響因素分析

由于森林防火投入與林政及資源管理投入數據難以獲取，以1999～2001年福建省林業有害生物防治投入變化情況為例，分析福建省森林災害防治投入，具體見表：

年份森林病蟲害發生面積/萬hm2防治經費/萬元平均投入/(元·hm-2)1999年14.171143.7780.722000年18.211203.9966.122001年26.49987.5837.28

注：根據福建省林業廳編輯的《福建省林業森工統計年鑒》及相關資料整理所得。

如表所示，從1999～2001年全省森林病蟲害發生面積逐年擴大，而每公頃的防治投入經費則呈逐年遞減的狀勢。這其中當然需考慮通貨緊縮物價下跌的因素，但即便如此，這一遞減趨勢是不會改變的。

對一般的經濟投入而言，最大的影響因素是市場供求關系和投資的贏利水平。但是對森林災害防治投入而言，即不存在市場供求關系問題，也不能以贏利水平為出發點，即使在完善的市場經濟條件下，森林災害防治投入也不完全受市場行為支配，影響防治投入的因素通常具有多元性和復雜性的特點。

3.1森林災害事故的性質與程度。在實踐中，往往是當森林災害事故頻發，危害嚴重時，對災害的防治投入力度也愈大，反之愈小，因此，森林災害問題的性質與程度對防治活動產生直接的甚至是起支配作用的影響。在大災之后，即使財力不足，也會重視防治投入；而在無災或只有小災之時，即使具有投入能力也往往會用作它用。近年來，福建省由于多地發生了松材線蟲病疫情，為了保護森林資源和國土生態安全各級財政投入不斷加大，2015年僅中央和省級財政投入的防治經費就達4786萬元。

3.2投入資金供給能力。森林災害防治必須以必要的投入為條件。在財力雄厚的情況下，災害防治投入就有了保障；反之，即使災情嚴重，也會因缺乏必要財力而無法實施防治。在市場經濟條件下，特別是隨著林權制度改革的不斷深化，林業生產經營環境中競爭程度日益激化，要吸取過去教訓，由于長期的重采輕育造成林業后備資源不足，使福建省林業行業出現普通的經濟效益下滑，林業系統人員大量下崗失業，使得林業行業本身沒有足夠的財力用于森林災害的預防和治理，即使是用于森林病蟲害檢疫、防治等的專項財政資金也往往被挪用，使真正落實到森林災害防治中的投入越發不足。

3.3利益因素的影響。對于微觀經濟主體而言，森林災害防治雖會給其帶來一定的直接或間接利益，但森林生態系統的開放性特征使得森林災害防治也具有正外部效益，即森林災害防治也能帶來社會效益或公眾利益，因而，其進行森林災害防治的積極性便會受挫。特別是林權制度改革后雖然產權明晰了，但林權分散到千家萬戶，林業有害生物有傳播擴散為害的特性，如果僅自家山場防治，周邊相鄰山場不聯防聯治效果不好，導致利益分配的不確定都使得微觀經濟主體不愿增加森林災害防治投入。近年來，福建省全省各地群眾自籌的投入經費與其他來源經費相比，所占全部林業有害生物防治投入的比例很少，尤溪縣不到25%，便是一個例證。

3.4生態公益林保護政策的影響。實施森林分類經營是不斷增加生態公益林資源數量，改善森林資源質量和生態環境質量的重要措施。隨著福建省森林生態環境保護力度不斷加大，使得福建省的木材采伐量大幅減少，如尤溪縣從過去每年30多萬m3的采伐指標縮減到現在的每年約15萬m3，使林業金稅費收入急劇減少，這不僅使財政收入困難，也對林農收入造成直接影響，這對各地森林災害防治產生一定的不利影響。雖然福建省對生態公益林加大補助力度，但補助金額總體還是偏少，而且森林生態效益補助資金到林農手中后難用于森林災害防治。

4福建省森林災害防治投入存在的問題

通過上述分析表明福建省森林災害防治投入中存在著投資小、資金總量不足、投入單位一等問題，已一定程度地影響著福建省森林災害防治工作的順利進行。

4.1基建投資規模過小，基本建設欠帳嚴重。由于沒有足夠的資金投入，森林火災預防的重要基礎設施防火路、防火林帶、火警火災監測等設施等建設嚴重滯后于防災要求。林業有害生物防治檢疫監測設施設備落后狀況得不到改善，預警監測手段落后難以滿足工作需要。

4.2資金投入來源結構不合理。福建省森林災害防治投入資金來源主要是中央、地方財政投入75%左右。而個人及其他組織投入僅占25%，還沒有形成多元化的投入主體，市場調節機制的作用沒有得到發揮。

4.3資金投入缺乏標準。這體現在不同經濟發展水平的地區，中央、省級財政資金投入沒有體現差異性。另一方面體現在生態公益森林補助資金中用于森林災害防治的標準不是很明確、隨意性大。

致謝：承蒙福建農林大學王文爛博士指導，尤溪縣林業局詹祖仁高級經濟師閱改，謹此一并致謝！

參考文獻

[1]鄭功成.災害經濟學[M].長沙：湖南人民出版社，1998:322-328.

[2]何愛平.災害經濟學[M].西安：西北大學出版社，2000:172-175.

[3]詹祖仁.試論林業有害生物防治公共服務與政府職責[J].林業經濟問題，2013，33(5)：433-437.

Study on the Investment in the Prevention and Cure

Zhang Chunlan

(Forestry Bureau of Youxi County in Fujian，Youxi，Fujian 365100)

Abstract:In this essay，the investment in the prevention and cure of Fujian forest disasters and its makeup and principles are analyzed. It focuses on the variation and the cause of the investment. And the existing issues in the investment are put forward .

Key words:Control benefits；Investment main part；Benefits multiplicity

收稿日期：2015-12-31

作者簡介：張春蘭(1976-)，女，工程師，從事營造林及林業有害生物防治工作,E-mail:yxsfjyz@aliyun.com。

中圖分類號:S76

文獻標識碼:A

DOI.:10.13268/j.cnki.fbsic.2016.03.043