農業轉移人口市民化：我國城市化的重點和難點

牛鳳瑞

摘要：新型城市化是以人為核心的城市化。作為十三五規劃時期推進新型城市化“三個1億人”的重大工程之一，農業轉移人口市民化任務更具艱巨性和復雜性，實施的難度也大。因此，我國當下推進新型城市化，重點和難點還在于農業轉移人口的市民化。要把農業轉移人口市民化落到實處，還有賴于相關體制機制的系統性改革和創新，要進行精準發力和精細化操作。農業轉移人口市民化的基礎在于轉入城市政府的認識水平、行政能力和意愿，在于轉入城市的公共財力支持能力和城市綜合承載能力。所以，鼓勵城市政府依據當地實際，大膽進行深層試驗和探索，是推進農業轉移人口市民化的基礎一環。

國家“十三五”規劃綱把推進新型城市化列為重大目標任務和舉措。李克強總理在十二屆人大四次會議上的政府工作報告中強調，城市化是現代化的必由之路，是我國最大的內需潛力和發展動能所在，并把加快農業轉移人口市民化，作為2016年深入推進新型城市化的三項重點工作之一。深層思考，我國推進新型城市化，重點和難點還在農業轉移人口的市民化。要把農業轉移人口市民化落到實處，還有賴于相關體制機制的系統性改革和創新，要進行精準發力和精細化操作。

首先，與以往的農民工市民化提法相比，農業轉移人口市民化的指向更廣泛，但更精準。農業轉移人口不僅包括進城務工經商的農民工，而且首先指升學、參軍的農村進城人口；不僅包括遠離城市的農村地區已經在城鎮就業的農業人口，而且包括近郊農村地區不再以農業收入為主的農業人口。我國高等學校和職業學校歷來是城市的組成部分。農村學生升學、參軍不僅等于人已進城，而且意味著極少回來從事農業的可能。隨著高等教育的大眾化和職業教育的普及，農村學生升學和參軍估計每年達數百萬之眾。這一群體文化素質較高，在城市就業競爭力較強，而且與農村聯系較弱，融入城市的條件更優，愿望更強烈，若不能及時實現市民化，社會后果也更嚴重。近郊農村正在快速城市化。由于較高的土地權益預期，轉移人口的市民化意愿較低。若遲延轉移人口的市民化，則有未來城市土地制度二元結構（國有與集體所有）和城市社會三元結構（傳統市民、外來人口、近郊擁有土地產權的市民）的可能，對和諧城市建設風險巨大。

其次，農業轉移人口市民化是新型城市化的核心內涵。城市化的本質是農村人口向城市集聚，大多數農村人口轉變為城市人口。新型城市化是以人為核心的城市化。城鄉居民公平分享發展成果，農村居民自主選擇進城，已經進城的農業轉移人口融入城市、成為市民的平等一員是新型城市化的基本內涵。換言之，沒有農業轉移人口的市民化就沒有新型城市化。農村轉移人口長期工作、生活在城市，為城市發展辛勤勞動，貢獻力量，卻不能平等享有市民待遇，是一種社會不公，與社會主義制度的本質相悖，也將對未來的城市治理與和諧社會建設埋下隱患。如果說，在工業化、城市化初期，對農民工就業實行低工資、低保障，以利降低制造業成本，提升國際競爭力，尚有一定必要性，那么在國家綜合實力已經大幅度提高的今天，延續對農業轉移人口的歧視政策將有百害而無一利。如果這一結構性矛盾越積越深，解決起來難度就越大，成本就越高。

再次，農業轉移人口市民化實施的難度更大。農業轉移人口的市民化的完整含義是，有能力在城市穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城市居民享有同等權力和義務。農業轉移人口市民化雖然不能直接提升城市化率，但為提升城市化質量所必需。若能有1億人的農業轉移人口市民化，則全國戶籍城市化率將提高7個百分點。作為十三五規劃時期推進新型城市化“三個1億人”的重大工程之一，農業轉移人口市民化任務更具艱巨性和復雜性，實施的難度也大。1億人口的戶棚區和城中村改造雖然涉及城市內部不同群體利益關系的調整，但與城市現代化建設高度重合，涵蓋了包括改造地區居民在內的整體市民利益，屬重大民生工程，少有反對之聲。即使有反對之聲，也多為部分拆遷居民對較高補償的訴求，而且地方政府不僅具有較高的積極性，也有較大的協調權力和整合資源的空間。中西部地區1億人口的就近城市化，是東部地區產業梯度轉移、中西部地區進入加快發展階段的必然，當地政府求之不得，當然不乏內在動力。與向東部沿海地區流動的跨區域城市化相比，中西部地區就近城市化農村居民進城距離較近，成本較低，且與進入城市語言、文化習俗差異性較小，融入難度較低。當地政府在調節就近城市化的農業轉移人口市民利益關系上，因為沒有區域之間利益關系的困擾，而有較大操作空間和主動性。農業轉移人口市民化首先要求轉入城市增加教育、養老、醫療、住房等公共服務有效供給，增加公共服務有效供給的前提是公共財力支撐。毫無疑問，農業轉移人口市民化數量越多，政府公共財力的壓力越大；農業轉移人口市民化問題解決得越快、越好、越徹底，對外來人口的吸引力越強。

最后，農業轉移人口市民化的關鍵在于體制建設和機制建設。農業轉移人口市民化是我國社會經濟制度體制的根本性變革，是構建社會主義現代化和諧社會的必然選擇，不僅涉及到長期僵化的城鄉二元體制的重塑，而且涉及到區域之間利益關系的重大調整。為此，國家十三五規劃綱要明確，健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，建立財政性建設資金對城市基礎設施補貼數額與城市吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。不過如何細化、量化，使之落到實處，成為推進農業轉移人口市民化的正能量，還要進行深入細致的謀劃和大量的反復探索。農業轉移人口市民化有賴于在國家層面上進行系統的頂層設計，在城市化和城鄉一體化政策、財政收支體制、城鄉土地制度和用地政策上建立起于農業轉移人口市民化無障礙的制度和體制。農業轉移人口市民化的基礎在于轉入城市政府的認識水平、行政能力和意愿，在于轉入城市的公共財力支持能力和城市綜合承載能力。通常，轉入城市對高端轉移人口持歡迎態度，超大、特大城市對中低端轉移人口多不愿打開大門，打開大門的中小城市又較少公共財力支持就業機會，對轉移人口缺少吸引力。此外，對于城市近郊農村人口市民化，城市政府囿于現行體制、制度的限制，多不愿或不能在根本上有所突破，因此要鼓勵城市政府依據當地實際，大膽進行深層試驗和探索，推進完成農業轉移人口市民化的基礎一環。

責任編輯：張 煒