PPP模式不僅僅是融資工具

文輝

PPP模式，即政府和社會資本合作模式，是我國公共服務供給機制和投入方式的改革創新，也是深化財稅體制改革，構建現代財政體制的重要內容。對促進經濟轉型、支持城鎮化建設，以及轉變政府職能、提升國家現代化治理能力具有重要意義。

就目前各地實施情況來看，項目良莠不齊，簽約率不容樂觀。需要各方進一步解放思想、積極推進，正確認識并充分發揮PPP作為新模式、新載體、新領域、新體系的主體功能作用。

首先，政府主體和社會資本主體在地位上平等，不存在主次關系。其次，合作方式是特許經營、購買服務、股權合作等；雙方協商，自由選擇，不存在強買強賣問題。合作結果是利益共享、風險分擔。

傳統的公共服務品供給方式是，由政府主體或類似政府主體的投資平臺，甚至由國有企業來負責公共服務品供給。投資見效快，但政府大規模負債，管建不管用，行政管理成本高，因而需要一種新的模式。從具體項目入手而言，PPP模式下社會資本主體變成項目的投資者、提供者，而政府主體變成購買者、監管者和規則的制定者。

如何確保政府主體和社會資本主體長期合作？不僅需要政府和社會資本共同遵守規則，還需要進一步完善相關法律，以法律來保障雙方的權益，促進社會資本進入。PPP項目周期較長，如何保證政府不參與具體項目運營管理，防范違約風險，必須靠法治。

在法律還不斷完善的情況下，從中央到地方所建立的各級PPP項目庫，是一種信用體系的加強。國家級PPP項目庫項目信用度和信譽度最高，能調動地方政府推進PPP項目的積極性，消除社會資本對PPP項目的懷疑和觀望；然后是省級政府PPP項目庫。一些地方級PPP項目庫，將不適合PPP的項目改頭換面一哄而上，離真正落地還需要很長一段路走。僅靠各部門和地方自行出臺規定、下發文件，建立PPP項目庫，雖有利于規范和管理，但從根本上解決問題還需要靠法治。

PPP是一個高度專業化的新領域，項目是否可行，要通過專業機構的物有所值評價、財政承受力評估、績效監測報告、風險評估等來確定。一旦納入到PPP項目中，需要專業機構和人士來實施。政府主體工作重心是監管和監督，評定公共服務品質量和價格認證。過去很多公共服務品的提供也很專業，但使用者少，運營維護成本高。

從公共管理角度看，PPP意味著利益主體多元化、社會治理主體的多樣化，是推進社會治理現代化應有之義。PPP不僅只是融資工具，更要看到其對公共服務品的投資、建設、運營和管理模式的創新，對社會治理體系和治理能力的提升。

它要求社會資本主體參與城市規劃建設管理，發揮在城市運營和管理中的創新作用，搭建政府和公眾間的溝通橋梁，為消費者提供更多更優質的公共服務。也要求政府轉變職能，簡政放權，從全能政府向有限政府轉變；轉變城市發展理念，從經營城市轉向運營城市；在轉變收入來源的同時轉變支出結構，從“物的城鎮化”轉向“人的城鎮化”。（支點雜志2016年6月刊）