城市為老服務事業發展理念的轉變

卞文忠+付冰瑤

【摘要】在“社會管理”理念的指導下，政府把城市為老服務事業當作自己單獨管理的對象，市場和社會的力量無法得到充分地發揮，這也成為城市為老服務事業發展的瓶頸。要解決這一問題，必須實現指導思想和理念的轉變，即從“社會管理”轉向“社會治理”，真正實現運用社會治理的理念和原則去推動城市為老服務事業的建設與發展。

【關鍵詞】社會管理 為老服務 社會治理

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

社會管理理念帶來的城市為老服務事業發展困境

管理理念偏執。社會管理（public administration）主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、指導、規范、監督和糾正社會失靈的過程。在這種管理理念指導下，我國一直把為老服務看作是一項社會福利事業，因此，必須由國家和社會組織進行管控。改革前，民政部門代表國家通過政策法規對老年福利事業進行管理，企事業單位則是利用國家的資源來為老年人提供具體的服務。這種對老年福利事業管理方式的長期實行，導致管理理念的“固化”或偏執，即把老年福利事業只看作是政府和企事業單位的管理事業，絕不放心交給社會來發展，這種偏執的理念影響到改革后的幾十年。今天，雖然“單位制”名義上已經解體，但在很多企事業單位，仍然以成立老年活動中心等形式在管理著老年福利事業，所利用的場地設施等服務資源形式上是單位的，歸根到底是國家的。從政府方面看，除了原有的民政部門，在各級政府又增加了“老齡工作委員會”，形成了兩大部門對老年福利事業齊抓共管的格局。這兩大部門利用國家的資源直接管控著老年福利事業。我國的大城市一般都公辦兩三個養老院，利用民政部的福彩基金興辦若干個“星光老年之家”，同時在街道社區成立眾多老年活動中心。此外，民政和老齡委還通過制定政策法規來管理老年人的相關福利事業。而近年來社會工作服務機構開展的活動也主要是依托購買政府服務?？傊壳拔覈睦夏旮＠聵I仍然是政府和企事業單位在進行管控，市場和社會的作用沒有得到真正地發揮，根源則在于管理理念的偏執。

服務主體單一。管理理念的偏執必然帶來服務主體的單一。盡管各級政府都在盡力倡導發展社會力量來推動社會福利事業，但根本的服務主體仍然是政府管理部門。這是因為，政府管理部門本身也是一個“利益集團”，他們也要體現自身的價值。而對資源的管控則是他們實現自身價值的最根本的手段，因此，政府管理部門都不希望社會力量代替自己來發展社會福利事業，他們希望自己能夠直接完成社會福利的相關工作。在各級民政部門的工作總結中，總是把投入多少資金、興辦多少服務機構以及服務多少對象等自己直接管控的事情作為自己的工作業績，以此求得上級部門對自己工作的肯定。大多數政府部門都不希望有更多的社會力量來與自己進行競爭。以社會工作的發展為例，盡管我國已經把社會工作者作為六大新興人才之一著力發展，但實際上，社會工作專業的畢業生并沒有得到社會的高度重視，政府部門所設立的社會工作機構極少，我國各省的民政廳設立社會工作處的不到十個。公務員招考要社會工作專業的很少。社會工作機構現在都屬于民辦性質，深圳市政府曾經想把社會工作服務機構轉為民政局管理的事業單位，讓社會工作機構的人員興奮了很長時間，但最終沒有實現。因為這些社會工作機構大多以購買政府服務的方式來運作，所以始終有一種不穩定的心理，造成社會工作專業的學生不愿去這些機構工作。而在一些民政部門及街道從事社會工作事業的大多是自己內部轉崗人員。總之，我國的社會福利事業主要是政府相關部門在開展，服務主體較為單一。

服務力量有限。服務主體的單一也必然帶來服務力量的單薄。這種單薄主要體現在人力、財力和物力等幾個方面。在人力上，主要是民政部門和街道在從事為老服務事業，社會工作機構目前數量較少，服務作用沒有得到充分發揮。在財力上，為老服務主要還是政府出資，政府除了直接出資興辦各類福利機構以及補貼一些特殊老年人群外，還可以對一些民辦養老機構提供資金補助，而社會工作等機構的服務經費也主要來源于政府購買資金。因此，為老服務資金主要來源于政府，資金有限。如哈爾濱和齊齊哈爾等城市每年投入到為老服務上的資金僅僅八九千萬。在物力上，由于政府單方投資建設，所以，高水平的養老機構較少、為老服務的場地設施較少。尤其是北方，由于受氣候和經濟狀況等因素的影響，老年人在漫長的冬季很少能到室內空間接受相應的服務。如哈爾濱市的“星光老人之家”在冬季要向老年人收費服務，因此，利用率較低。

服務對象被動和數量有限。由于幾十年受社會管理理念及其指導的管理方式的控制，我國的老年人也養成了聽從政府安排的心理和習慣，以前是由單位安排，現在是由政府安排。老年人很少主動爭取自身的福利。除了利益受到嚴重侵害采取集體上訪等極端行為外，大多事情是等待政府的安排和解決。雖然這對維持社會穩定具有重要意義，但由于沒有老年人積極主動的參與，老年人的主體力量得不到充分的發揮，為老服務事業的發展也必然受到一定的制約。由于諸多因素的影響，在中國接受為老服務的比例僅為10%左右，剩余的90%是得不到相關服務的，即“9064”和“9073”等養老服務模式，其中的“90”就是居家養老的90%，目前還沒有真正得到具有實質意義的為老服務，而這90%的老年人應是我們今后給予高度重視的服務對象。

社會治理理念對城市為老服務事業發展困境的破解

第一，“社會治理”為城市為老服務事業發展提供科學的指導思想?！吧鐣卫怼笔侵冈谏鐣I域中，從個人到公共或私人機構等各種多元主體，對與其利益攸關的社會事務，通過互動和協調而采取一致行動的過程，其目標是維持社會的正常運行和滿足個人和社會的基本需要。根據“社會治理”的上述含義，我們認為，為老服務作為一項社會福利事業必須運用“社會治理”的理念去發展，“社會治理”理念可以為城市為老服務事業提供科學的指導思想。

首先，“社會治理”強調為老服務事業是一個過程，這就可以防止“社會管理”制定“一刀切”的規章條例所造成的僵化管控的弊端。就是說，對為老服務事業的“社會治理”將是在不斷變化的社會經濟背景下進行的，較之“社會管理”的機械死板，其更體現出動態性、發展性和延續性等治理優勢。其次，社會治理倡導“調和”，可以克服“社會管理”過于迷信強制力量所帶來的弊端。社會本身是一個有自組織能力的有機體，對為老服務事業進行“社會治理”，就是要讓這一社會事業發揮其自我生存、自我發展乃至自我糾錯、自我修復的功能。而“社會管理”所形成的強制力量很多時候是無法自我修正的。再次，社會治理必須兼顧“多元”，可以避免“社會管理”的社會排斥。對為老服務事業進行“社會治理”，可以發揮多元主體的作用，使為老服務的力量得到極大地增強，可以改變目前我國“9064”等養老服務模式所存在的“受益一部分排斥另一部分”的不合理局面。最后，社會治理必須注重“互動”，這就可以避免“社會管理”的“一言堂”以及急功近利等弊端的出現。①對為老服務事業進行“社會治理”，會引導全社會對長期目標和利益在溝通交流、協商一致的基礎上達成社會共識，這就能夠消除“社會管理”的“一言堂”以及為追求政績而造成急功近利等危害。

第二，“社會治理”可以動員各方力量實現為老服務事業發展主體的多元化。為老服務事業應該面向所有的老年人，而不僅僅是目前的10%左右的老年人。因此，在“社會治理”主體上也不能再是過去單一的政府主體，而應該動員各方力量共同推動為老服務事業的發展。過去政府主體解決的多是老年人中的特殊部分，如高齡老人、失能老人、失獨老人等特困老年人群。對這部分老年人，今后政府還需要繼續加大幫扶力度，這是解決他們面臨的困境以及生存發展所必須的，是人道主義的體現，也是構建和諧社會的需要。但是從整個人群來看，老年人是一個弱勢群體，因此，對整個老年人群都要開展相應的服務，這是社會福利事業的本質要求，只有這樣做才能體現公平公正的社會主義價值觀的要求。老年人群是一個年齡跨度大、問題復雜的人群，只有發揮方方面面的主體作用，才能解決他們所面臨的困難和問題，根據《中華人民共和國老年人權益保障法》的規定，老年人應獲得“老有所養、老有所醫、老有所樂、老有所學、老有所為”等權益保障。

首先，要滿足老年人“老有所養和老有所醫”的基本需求。這是所有老年人的共同需求，因此，更是需要動員全社會力量來解決的問題。我國的“養老保障制度”和“醫療保障制度”為大多數老年人解決了養老和醫療兩大基本需求問題，但隨著老年人得病比率的不斷增高，一些家庭因病返貧的問題突出起來。不僅醫藥費昂貴，護理費同樣昂貴，得病成了老年人最擔心的問題，目前在全國掀起的廣場舞熱潮，也是老年人普遍害怕得病的一種心理反映。因此，解決老年人基本需求問題的主體首先是老年人自身，家人和親友是重要支持力量，同時，我們應該大力發展志愿者團體及義工隊伍，這是今后我國為老服務最有發展前景的主體力量。②據筆者對哈爾濱和齊齊哈爾兩個城市的調研發現，雖然目前大多數城市成立了社區衛生服務中心，但接受服務的人次較少，亟待解決的問題是提高醫護人員的水平同時提供上門服務。另外，老年人對日間照料的需求增多，而滿足能力有限，這也是今后應該著力解決的問題。其次，要滿足老年人“老有所樂”的普遍需求。老年人最怕的是孤獨和寂寞，孤獨和寂寞不僅會影響老年人的身體健康，同時也會使老年人形成生活的無意義感及生命的無價值感，更嚴重者甚至導致自殺。因此，一定要高度重視老年人的“老有所樂”問題。對此問題的“社會治理”主體首先還是老年人自己，老年人要在退休以后注意培養自己的愛好，不要“脫離社會”而自尋煩惱。子女及家人要多陪伴老年人，要“?；丶铱纯础?，要知道與子女團聚是老年人的最大快樂。今后，應該大力發展老年人娛樂團體，讓老年人擁有長久的老年“知音”。再次，要滿足老年人“老有所學”的必要需求。美國等國家老年人的學習實踐證明，“老與所學”不僅會延緩老年人身心的衰老，而且會給老年人帶來快樂，還會提高老年人的價值感及自信心，使老年人養成積極樂觀的精神風貌。在這方面，老年知識分子要發揮主體作用，他們應該成為老年大學教師隊伍的主力軍，把自己積累一生的知識技能傳授給其他老年朋友，同時也實現自身價值。堅持不懈地進行“學習型社區”建設等的宣傳及實踐，形成一種全民參與“終身學習”的良好氛圍，這也是對老年人“老有所學”的最大支持。最后，要滿足老年人“老有所為”的發展需求。老年人不僅有生存權，也有發展權。延遲退休年齡是大多數老年人的需求，老年人要珍視這一發揮余熱的機會。同時，政府在大力發展老年產業時，要多考慮為老年人提供就業機會，市場及企業也要充分挖掘老年人的勞動力資源。此外，社區建設和發展也應該注重老年人的發展空間。

第三，“社會治理”可以挖掘多方資源推動為老服務事業力量的不斷強大。對為老服務事業進行“社會治理”的力量除了前面所談的主體力量之外，還包括財力和物力資源。從財力上看，必須改變“社會管理”背景下政府作為單一的出資主體所形成的服務資金有限的問題，鼓勵市場和社會力量的積極投入，共同推動為老服務事業的發展。要發揮市場的作用，核心問題就是積極發展老年產業，而目前我國的老年產業發展緩慢的主要原因是政策支持不到位。因為老年產業與老年福利事業存在必然的聯系，經營者不敢像賺其他人群錢那樣去賺老年人的錢，而不賺錢就不會產生經營動機，那么破解的辦法就是由國家和政府通過政策支持鼓勵經營者，主要是對老年產業的經營者給予稅費上的減免等，這樣，既保證了老年產業一定的福利性產業的性質，又推動了老年產業的發展。社會力量的投入是指各類社會組織及個人對為老服務事業的資金支持，政府可以利用這些社會捐贈的資金發展為老服務事業。隨著我國經濟社會的不斷發展，“先富起來的一部分人”會把越來越多的錢捐獻出來的，我國為老服務事業的財力支持一定會越來越大。從物力上看，為老服務事業的空間場地等物質條件也必須充分調動各方力量得以改變。對“星光老人之家”等服務設施可以進行社會化經營和管理，以改變政府經費不足、無力管理的問題。社區要給老年人劃撥出活動空間，使老年人在社區內普遍擁有“老有所樂”的場地和設施等。城市的每個行政區至少開辦一所老年大學，為老年人的“老有所學”提供相應的服務。政府可以通過減免稅費等政策上的補償，促使房地產開發商在建設住宅小區時為老年人開辟出活動空間。如沈陽市萊茵河畔社區就創新出一種新的住宅小區建設模式，即房地產開發商得到稅費減免的政策補償后，將面積500多平方米的住宅樓房無償轉給物業公司，而物業公司則利用這些樓房為小區老年人提供日間照料、午餐、文化娛樂等福利性質的服務。筆者在幾年前進行實地調研時，該做法就已經成為一種政府和社會力量合作服務于老年人的典型，通過媒體的宣傳以及學習借鑒而流傳開來。

第四，“社會治理”可以擴展受益面促進為老服務事業對象的均衡化。目前，為老服務事業的“9064”模式和“9073”模式等都存在受益對象不均衡的問題，即“絕大部分服務資源提供給了一少部分人”，對此局面必須加以改變。按照“社會治理”的公平化原則，今后為老服務事業必須不斷擴大為老服務的受益面，使更多的老年人成為為老服務的實際對象。老年人口有低齡和高齡的區別，我國過去的為老服務事業大多是為80周歲以上的高齡老人提供的，如經濟上的補貼和生活上的照料等，80周歲以下的老年人并沒有得到切實的服務，而這部分老年人大多數同樣需要服務，如“老有所養”、“老有所醫”、“老有所學”和“老有所為”等，對這些需求今后應該特別加強滿足。同時，根據“社會治理”的協商性原則，要改變過去老年人被動接受服務的局面，要充分發揮老年人的積極性和主動性，使老年人群體的主體力量得到發揮。在這方面，社會工作可以起到促進作用，主要方法就是努力使開展的社會工作項目活動產生示范作用，使其形成可持續、可復制、可推廣的特征，從而為更多的社區、社會組織和老年人群所采鑒和模仿，使老年人這類弱勢群體形成一種“自助互助”的理念及氛圍，由此也會使越來越多的老年人參與到為老服務的事業中來，從而推動為老服務事業“社會治理”受益對象的均衡化和公平化。

（作者分別為東北林業大學文法學院教授，東北林業大學文法學院碩士研究生）

【注釋】

①鄺彪：“社會治理的四個特征”，《北京日報》，2015年3月3日。

②王名：《社會組織與社會治理》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第179頁。

責編 /王坤娜 許國榮（實習）