我國加快發展養老服務業問題研究（2）

武獻峰　高德慧　孔祥榮

摘要當前，我國人口老齡化形勢日益加劇，養老服務問題已成為制約我國經濟社會和諧發展的重要問題之一，加快發展養老服務業，刻不容緩。由于我國人口老齡化是在“未富先老”的情況下到來的，養老服務業存在著資源供求失衡，地區差異大，城鄉發展不協調，服務水平總體較低，政策保障措施不到位等諸多問題，與人口老齡化狀況不相適應。為加快養老服務業發展，我國養老服務業的發展應鞏固建立以居家養老為基礎、社區養老為依托、養老機構為支撐的養老服務體系；引入社會資本興辦養老服務機構，構建多元化籌資機制；加大養老服務機構財政支持和補貼力度；大力發展“醫養結合型”養老服務機構；將信息化手段應用于養老服務業，提升智能化水平；大力發展老年服務關聯產業，多措并舉，多管齊下，共同推進養老服務業的健康發展。

關鍵詞：人口老齡化；養老服務業；養老方式；社會資本

中圖分類號：C913 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）004-000399-03

養老服務業是為老年人提供產品和服務的特殊行業，大力發展養老服務業對滿足老年人的社會需求，推進產業結構調整和升級，緩解社會就業壓力，促進相關行業發展，推動經濟增長，減輕社會保障負擔有重要意義。本文通過對我國當前養老服務業存在的問題進行分析，提出加快發展養老服務業的對策。

一、我國加快發展養老服務業的重要意義

（一）有利于應對人口老齡化，緩解養老矛盾

我國自1999年就已進入老齡化社會，現階段我國人口老齡化形勢會越來越嚴峻，呈現出老齡化、高齡化，以及空巢化加速發展。截至2014年底，我國60歲及以上老年人口數量已達2.12億，占總人口的15.5%，高齡老年人口數量達到2400萬，失能老年人口接近4000萬，慢性病老年人持續增多，空巢老年人口規模繼續上升，均已突破l億大關。截至2014年底，全國共有各類養老服務床位551.4萬張，每千名老年人擁有養老床位僅26張。日益嚴峻的養老形勢，給我國養老服務業帶來了嚴峻挑戰。因此，在現階段，加快發展養老服務業，不斷滿足老年人多元化的需求，是應對人口老齡化、緩解養老供需矛盾的有效手段。

（二）有利于促進國民經濟較快發展

養老服務業具有現代服務業的共同特征，大力發展養老服務有利于促進國民經濟較快發展。養老服務業的主要對象是老年人，隨著時代進步，老年人在市場消費總需求中的比重將不斷提高。通過適當調整產業結構，制定相關扶持政策，積極發展養老服務業，可以振興老年消費市場，培植新的經濟增長點，從而推動國民經濟協調、健康、持續發展。養老服務業的加快發展必定會引起相應的連鎖效應，帶動與其相關的其他產業發展，原有的產業格局將會被打破，產業結構將發生相應的變化，拉動經濟增長，其最終結果是促使國民經濟實現良性發展。

（三）有利于擴大社會就業，緩解就業壓力

大力發展養老服務業有助于擴大就業領域，緩解就業壓力。養老服務業作為集生產、經營、服務于一體的、面向民生的綜合性產業，養老服務業產業鏈長、涉及領域廣，蘊含著巨大的內需潛力，同時能夠帶動醫療、康復、文娛、旅游等相關產業發展。養老服務業是勞動密集型行業，對勞動力素質要求的彈性較大，其發展會創造大量就業機會，對促進社會就業意義重大。

（四）有利于減輕政府的養老保障負擔

加快發展養老服務業對減輕政府的養老保障負擔有重要作用。大力實施養老服務業的社會化，通過吸引民間資本介入，激活養老服務市場，讓社會參與到養老服務中來，在一定程度上有助減輕政府在養老服務機構和設施的上投入上的負擔。

二、我國養老服務業發展存在的主要問題

雖然從上世紀80年代以來，國家在逐步推進養老服務社會化，取得了一定成績，但養老服務規模與人口老齡化所引發的社會需求不相適應，發展相對滯后，還存在諸多問題。

（一）養老服務資源供求失衡，市場供給缺口大

在我國，長期以來養老服務一直屬于社會福利性事業，實行政府高度集中的福利供給模式。由于改革起步晚，社會化養老服務的發展還明顯滯后，主要表現在養老服務資源供給不足，相關產業發展滯后。從提供養老服務的床位總數上看，市場供給缺口很大。據統計，2014年底，我國60歲及以上老年人口數量已達2.12億，全國共有各類養老服務床位551.4萬張。另據民政部對全國9省區的調查，要求入住福利機構的老年人占老年人口總數的5%；要求提供托老所、活動站服務的老年人為10%；要求在家養老并提供社區福利服務的老年人為75%。僅就床位數來講，2014年底，全國養老床位總數占老年人總數的2.6%，與國際社會通行的5%-7%的比例相差很大。從提供養老服務的人員上看，養老服務的專業人員較為缺乏。全國取得養老護理員職業資格的僅有幾萬人，潛在需求在1000萬左右，養老服務體系建設的專業化程度亟待提高。

（二）養老服務地區差異明顯，城鄉發展不協調

養老服務業發展的城鄉之間、地區間差異較大。首先，我國養老服務業城鄉間差距較大，呈現著城鄉二元差異。在廣大農村主要靠家庭養老，而在城市，社區養老和社會養老在不斷發展。為城鎮老年人提供的服務項目和設施要遠遠多于農村。城鄉養老要求不一樣，在農村大部分老年人要靠子女贍養，他們對生活的要求低，消費水平也很低。在城市，絕大多數老人都有退休金，他們的基本生活可以得到保障，但在精神和心理層面有更高的要求。對城里人來講，最關鍵的是城市的居住成本增加，且人口老齡化更嚴重，獨生子女家庭增多，城里年輕人的養老壓力也在增加，這是目前整個社會需要關注的。其次，不同區域間差別較大，養老服務業的發展具有由東向西區域梯次特征，與人口老齡化物區域特征相一致。東部沿海經濟發達地區人口老齡化明顯快于西部經濟欠發達地區，以最早進入人口老年型行列的上海（1979年）和最遲進入人口老年型行列的寧夏（2012年）比較，時間跨度長達33年。經濟發展較快的地方，老齡產業發展也較快。

（三）養老服務水平總體還較低

目前我國養老服務大多停留在基本的生活照料上，服務水平不高，服務方式單一，缺乏特色，難以滿足不同文化層次、不同經濟狀況老人的服務需求。服務硬件設備缺乏。目前我們的養老服務還處于全人力、純手工階段，沒有專業的服務設備，專業化、社會化程度較低。對于大多數民辦養老服務機構來說，大多數還處于投資階段，有不少是利用閑置房屋進行改建或租用房屋，存在環境差、設施陳舊簡陋的問題。

養老機構的專業服務人員嚴重短缺，服務專業技能缺乏，服務水平相對落后。目前我國專業護理院和社區長期照護中心極為短缺，專業化的護理人員嚴重不足，已成為建設養老服務體系的短板。從業人員多為從其他行業轉行而來，大多為50歲左右的中老年人，養老服務從業者的年齡偏大，沒有接受過系統的專業訓練，缺乏專門的護理知識，專業技能缺乏，專業化程度低，從而導致養老服務長期徘徊于低水平、低質量。

（四）養老機構總體入住率比較低

從全國情況來看，養老機構的入住率比例很低，床位總入住率不足50%，但也存在結構性矛盾，政府辦的養老機構入住率在80%以上，而民辦養老機構入住率在30%至50%之間。造成入住率低原因的可能有以下幾個方面：一是受到傳統養老觀念的影響，子女不愿意把父母送入養老機構；二是政府興辦的養老機構可能條件、設施、居住環境較民辦機構好，收費低；三是部分養老機構條件比較簡陋，難以滿足老年人特別是失能、失智等特殊老年人的養老需求；四是部分養老機構可能由于地理位置不佳，或遠離老年人原住所，或地處偏僻，或周邊配套不完善，導致老年人不愿入住；五是設施較好的民辦養老機構，由于受到成本價格的約束，高昂的收費價格老年人難以承受得起。

（五）“醫養結合型”養老機構需求旺盛，供給不足

隨著經濟社會的發展，人民生活水平的提高和醫療技術的進步，人們的平均壽命在逐年增加，疾病譜也發生了顯著性變化，慢性非傳染性疾病成為危害人們健康的主要因素，特別是在老年人群中慢性病的患病率居高不下，整體上帶病生存時間長，80%的老年人患有不同程度的慢性疾病。對于患有慢性病大多數老年人來說，更愿意選擇既能提供生活照料服務，又能提供醫療護理服務的養老機構，一旦發病，能夠得到及時救治。但在全國范圍內，提供養老服務的機構多為單純的生活照料，由于開展醫療服務的需要的成本更高，能夠提供集生活照料和醫療服務的機構數量極少。不少由醫院創辦的老年公寓總體入住率很高。以上海市為例，上海市每年對養老護理病床的需求61.38萬人次，2025年需求量可達90萬人次，而現上海市核定的護理床位數僅6811張，老年人的醫療護理需求面臨著嚴重的資源匱乏和短缺。有不少人士指出，為有效滿足老年人多樣化的養老服務需求，特別是要大力發展具有醫護功能，以接收失能、失智老人為主，提供長期照護的為護理型養老服務機構，有效保障失能、失智等老年人的服務需求。

三、我國加快發展養老服務業的對策

（一）完善以居家養老為基礎、社區養老為依托、養老機構為支撐的養老服務體系

居家養老是迄今為止最古老的也是最基本的和最富有生命力的養老方式。由于傳統家庭養老觀念的影響，相當一部分老人不愿意離開家庭。受到上世紀70年代以來實行計劃生育政策的影響，家庭向核心化、小型化方向發展，“421家庭”將成中國社會的家庭主流，家庭成員照顧老人勢必力不從心。因此，從我國的老齡化發展形勢、“未富先老”的基本國情，以及家庭養老功能將不斷弱化的情況下，養老服務業要按照政府引導、政策扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐的新型養老服務體系。一方面要基本滿足自主居家養老服務，利用社區為老服務設施或政府購買服務實現高質量的居家養老，同時必須大力發展社區為老服務，促使養老資源向社區合理傾斜，配置和完善社區養老服務設施，增強社區的養老服務功能，提高家庭養老能力；另一方面要適應快速發展的人口老齡化形勢，積極探索專業化、個性化、多層次的養老服務模式，老年人可根據實際需求入住不同層次和類型的服務機構養老，使養老服務格局日臻合理，滿足老年人日益增長的個性化需求，促進社會的和諧發展。

（二）引入社會資本興辦養老服務機構，構建多元化籌資機制

從總體上看，全國大部分養老機構的管理體制仍停留在計劃經濟的運作模式上，在經營管理上缺乏創新意識、競爭意識和危機感，市場活力不足，這種舊的管理體制已然不適應當今老年群體的各種服務需求。因此要實行養老事業投資主體多元化政策，打破由政府和福利機構包辦養老事業的格局，鼓勵社會組織、企業和個人共同參與，投資興辦社會化、市場化的養老機構，形成多渠道、多元化投資格局。構建多元化籌資機制，一方面要鼓勵投資體制創新，政府投資變直接為間接，鼓勵社會力量投資，按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，制訂優惠投資政策，吸引不同性質的單位、個人投資養老服務產業；如以公建民營、民辦公助、政府補貼、政府購買服務、低息貸款和稅收優惠等措施鼓勵社會資金以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式興辦養老服務業。通過撥款數額的增減，體現政府關注的重點，達到控制社會力量投資行為的目的。另一方面要理順管理體制，應在加強規劃引導、健全市場體系和培育市場主體等方面發揮應有作用，構建適合養老服務業發展的政策體系。政府應該根據我國養老服務業發展現狀制定出臺一套完善的產業標準，使養老服務產業向規范化、標準化方向發展，根據“政企分開”的要求，積極推進養老服務社會化，建立與社會主義市場經濟體制相適應的運行機制。按照產業化發展方向，通過改革、改制等方式，充分調動社會資本參與到養老服務事業中來，盤活資產，搞活養老服務業市場，積極推進福利社會化。

（三）對養老服務機構加大財政支持和補貼力度

目前，在我國市場經濟條件下，政府通過實施干預措施影響養老服務市場的發展水平，一種方式是政策導向，好的政策可以增強社會養老服務的供給能力，進而推進養老產業化，另一種方式是政府的經費投入。由于養老服務業帶有較強社會公益性，投入成本大，投資回收期長，屬于典型的微利型行業，因此政府應該發揮其主導作用，各級政府要確保人人享有基本養老服務，著力保障特殊困難老年人的養老服務需求，發揮好“托底”作用。一是要加大公共財政對老年福利事業的投入力度，明確公共財政向養老服務等涉及民生的社會建設項目傾斜，逐步加大對養老服務事業的投入，并建立財政長效投入機制。二是通過做強福彩事業和慈善事業，籌集更多的福彩公益金和慈善資金，提高對養老服務領域的投入比例。三是通過政府購買服務、以獎代補、公投公招等方式，鼓勵和吸引社會資金積極參與發展養老服務事業。四是對公辦養老機構保障所需經費，應列入財政預算并建立動態保障機制。可采取公建民營、委托管理、購買服務等多種方式，支持社會組織興辦或者運營的公益性養老機構。五是對居家養老服務中心的建設和運營補貼政府給予一定的政策和資金支持，同時需提高居家養老購買服務的補貼標準。

（四）大力發展“醫養結合型”養老服務機構

眾多老年人在選擇養老服務機構中，能否能夠提供醫療保健服務是其選擇衡量的重要標準之一，能夠養老服務和醫療服務于一體的機構最受歡迎。目前由醫院轉型或改建或承辦的老年公寓老年人入住率高。因此，在當前的形勢下，應該大力發展“”醫養結合型”養老服務機構，為老年人的健康保駕護航。國家在鼓勵支持發展“醫養結合型”養老服務機構方面也出臺了相應政策支持。2013年國務院在《加快發展養老服務業的若干意見》中提出要積極推進醫療衛生與養老服務相結合。推動醫養融合發展，促進醫療衛生資源進入養老機構、社區和居民家庭。在國務院《關于促進健康服務業發展的若干意見》中提出要加快發展健康養老服務。推進醫療機構與養老機構等加強合作。在養老服務中充分融入健康理念，加強醫療衛生服務支撐。

（五）健全法制，為養老機構的發展創造良好的法律環境

養老服務所提供的產品是一種具有準公共產品特性的混合產品，這就決定了我們政府、市場和社會是三種不同角色共同參與到養老服務業中。政府的強制性和普遍性是市場和社會所不能實施的，因此，政府在養老服務中最重要、最基本、最獨特的角色應該是利用其強制權力為養老服務發展提供相對完備的法律政策環境。政府要大力推進養老服務事業法制化建設，把養老服務事業納入國家法制化的軌道；把養老服務業發展納入國家經濟社會發展總體規劃，制定出系統的養老服務事業發展規劃、明確的發展方向，科學合理地規劃布局，合理配置和有效利用社會資源，提供與人口老齡化發展相適應的經費保障；建立政府主導、民政牽頭、部門配合、社會參與的養老服務事業發展管理體制和工作機制等。要進一步規范市場，包括明確投資與經營主體、制定市場“游戲規則”、消除不公平競爭、維護投資者和消費者的權益、強化職業準入和行業治理、依法打擊唯利是圖等違法行為。

（六）將信息化手段應用于養老服務業，提升智能化水平

將信息化手段應用于養老服務業，將會極大地提升智能化水平，提高養老服務保障能力。將現代通訊工具和信息技術運用到養老服務中去，將能夠為老年人提供便捷、及時、高效的服務。通過有效整合通訊網絡、智能呼叫、互聯網等科技手段，以信息化、智能化呼叫救助服務平臺為支撐，以建立老年人信息數據庫為基礎，以提供緊急救援、生活照料、家政服務為基本服務內容，有效整合社會服務資源，建立完善的社會養老信息服務系統，打造真正意義上的“沒有圍墻的養老院”。

（七）大力發展老年服務關聯產業，滿足多層次的服務需求

老齡人口的增加將拉動與養老相關的服務行業快速成長。養老產業不僅能夠帶動老年用品、餐飲、醫療、房地產等產業，而且對上下游產業如建筑、鋼材、水泥、機械、家電等行業具有顯著的經濟帶動效應。當前我國養老產業存在需求大、供給小；產品門類少、層次低等“軟肋”，遠不能滿足老年群體消費需求。要從根本上解決人口老齡化所帶來的種種需求，就必須大力發展包括養老服務產業在內的所有老齡關聯產業。

一是要大力發展健康服務業，提高老年人健康水平。通過向老年群體提供健康體檢、保健服務、康復服務等健康服務。利用中醫簡便驗廉優勢，開展中醫針灸、拔罐、足療、推拿、按摩、理療等康復服務項目。同時也拉動與之相關的醫療器械、醫藥產業的發展。

二是要大力發展老年旅游服務業。隨著人們生活水平的提高，特別是對于收入較高的老年群體，他們不僅僅滿足于優質的物質生活，而且追求高品質精神文化生活。設計一些適合老年身心的特點，旅游線路、旅游服務項目。

三是大力發展老年文化娛樂業。可通過開辦一些諸如老年書畫、音樂、老年攝影、老年健身、舞蹈等娛樂活動場所，豐富老年人文化生活。

四是要大力開發老年用品產品。開發適合老年人特點的如老年人生活用品輪椅、拐杖，老年保健用品、老年人服飾等。加快老年用品的開發、生產，加快老年用品產業發展，不僅能滿足老年人的各種需求，而且會推動我國老齡產業經濟的快速發展。

五是大力發展老年金融服務業。銀行要加強金融創新，開發老年服務市場。針對部分老年人有住房，但缺少養老資金的現狀，可嘗試開展養老按揭服務。對于有閑置資金的老年人，銀行可針對老年客戶害怕風險但又希望自身儲蓄保值升值的特點，開發金融產品以滿足老年人因內部資源代際轉移弱化產生的需求。一種方式是把銀行儲蓄業務與醫療保險結合起來，建立一套滿足老年人醫療需要的儲蓄產品。第二種方式是將銀行的儲蓄產品與家庭財產的損失聯系起來，滿足老年人應付意外的需要。第三種方式是針對老年人遺產問題，開發專門服務于老年人的信托產品。