我國涉法涉訴信訪制度的困境研究

周梅紅

摘要：近年來隨著社會經濟轉型，利益格局發生深層次變化，使得信訪作為具有中國特色的一種制度相對滯后，遇上許多難題；其中涉法涉訴信訪案件更是逐年持續增長。這外在原因系由于我國司法制度不完善，司法公信力不足；內在原因則是因為制度本身不健全，機構效率低下，各個救濟機制分工不明等造成的信訪資源嚴重浪費。剖析探討相關問題有利于進一步對此類問題做出思考。

關鍵詞：涉法涉訴信訪；政法機關；困境；成因

中圖分類號：D632.8 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）004-000319-02

一、我國涉法涉訴信訪制度的近況及窘境

（一）近況

各領域的發展隨之而來的是矛盾的復雜多元化、新興化，這使得人們通過各種途徑來化解糾紛、解決矛盾；其中信訪成為人們解決矛盾的手段之一。雖然各地各部門有認真貫徹落實中央的決策部署，為老百姓解決難題，可是一些地方部門還不同程度地存在損害群眾利益的現象，使得信訪總量還是很高。特別是在勞動和社會保障、征地拆遷、企業改制、環保等方面的信訪問題更加嚴峻，民眾的反映也比較激烈，其中，涉法涉訴的案件所占的比例較高。

中央及各個地方也越來越關注涉法涉訴的信訪案件。從2003年開始中央就有采取集中處理涉法涉訴的信訪案件，以及隨后發布的一系列法規、規章等法律文件。據各地區政法機關信訪部門的數據統計也反映出信訪量下降，比如新疆自治區2013涉訴信訪量同比前一年下降超過一半；廣東省人民檢察院2013年重復信訪量也同比去年下降了15%。2013年的最高人民檢察院工作報告表明“集中清理化解涉檢信訪積案13626件。”這些都證明了我國為涉法涉訴信訪制度的完善所做出的努力以及所得到的回報。但是我國涉法涉訴信訪制度仍然有許多不完善的地方，仍然有許多的困境需要國家及其法律人更加努力的去探索分析以及尋找解決方案。

（二）困境

1.遭受的外在沖擊

（1）法治與制度的沖擊

第一，司法權威與制度的沖擊。一方面，有的涉法涉訴的信訪案件還在法律程序中，相關領導或政法委就直接批復或督辦交辦的該案件，這對還在審理的法官來說或多或少會受到上級領導指示的影響。不管審理案件的法官是為了減少輿論壓力，還是領導們隱性的“官威”。對于當事人來說，有的人會期望通過信訪的方式對審判施壓，以使案件的最終判決會偏向自己。另一方面，在案件的法律程序已經進行完畢后，當事人仍有不滿，又通過法外的信訪渠道來推翻原有的審判及啟動再審程序，使得法院判決的兩審終審制度流于形式。當人們希望通過信訪來改變審判的時候，我們的司法公信力就會悄無聲息的瓦解。

第二，司法成本與制度的沖擊。根據我國現行的涉法涉訴信訪制度設計并沒有對涉法涉訴信訪終結程做出規定，因此在實踐中經常出現信訪人將幾年前，十幾年前，甚至是幾十年前的案件向各級政法機關進行信訪，以至于受理機關需要動用很多的人力、物力、財力對久違的案件重新了解和審理。再者涉法涉訴信訪案件中也經常出現重復訪的現象；比如當事人既向法院信訪，又針對同一案件向檢察院提出信訪，使得兩個機關對同一個案件進行重復的審查，這在很大程度上浪費了不應損失的司法資源。同時在政法機關方面也經常出現對同一涉法涉訴信訪的案件相互推諉，從一個機關推脫到另一個機關，另一個機關又重新受理案件而認為不是自己管轄而推脫到其他機關。此類行為所浪費的司法資源更是不計其數。

（2）社會發展對制度的沖擊

筆者此前已詳述過社會發展使人們所面臨的矛盾復雜、多樣化，因此使涉法涉訴信訪案件表現為以下幾個特點：

第一，案件多樣化。這種多元化主要體現在主體多元化以及由主體多元化所產生的訴求的多元化。涉法涉訴信訪的信訪人涵蓋的是社會各個層面和各個領域的；包括因刑事案件犯罪嫌疑人未得到判決的而感覺不公的被害人及其家屬，也有對判決不服的被告人；也有因民事案件未得到及時處理以及在執行中存在不到位的當事人等等，如此復雜多樣的信訪當事人使得涉法涉訴信訪的規模異常龐大，難以及時地進行疏散。

第二，案件復雜化。社會發展對涉法涉訴信訪制度沖擊最嚴重的一點就是體現在案件本身的復雜化。涉法涉訴信訪案件所涵蓋的領域不斷擴大，并且有時存在各種領域相互交織。比如涉及土地征收、環境保護、醫療教育等這些問題，由于法規政策的不完善，使得各涉法涉訴信訪部門在處理此類案件顯得有點無所適從。

2.涉法涉訴信訪制度內在不完善

（1）立法不完善

我國現階段雖然一直在強調涉法涉訴信訪制度健全的重要性，但到目前為止有關于涉法涉訴信訪制度完善的權威性立法都未出現。只有一些上級政法委的指導性意見和一些機關部門的自行規定，對于涉法涉訴信訪的完整概念、特性、受案主體、范圍以及程序仍然未解。

（2）機構工作效率低下

我國涉法涉訴信訪制度的設計不僅擁有民意表達、政治參與、化解糾紛等功能，而且還有筆者此前再三強調的一種功能一補充功能，即對于司法制度的不完善的一種補充。因此實際上真正處理涉法涉訴信訪案件的并非這些信訪部門，信訪工作的進行還需要轉手擁有專門機關使得信訪的效率相當低下。

（3）程序不夠規范

我國現階段處理涉法涉訴信訪案件的程序相當不規范，也并未有相關立法對其加以規定，導致一些政法機關在處理此類案件過程中隨意性顯得比較大，沒有統一標準，這又進一步使得這類案件的處理缺乏公信力和權威性。程序正義應當要與實體正義并存才能使正義的光輝永遠普照人間。否則“看不見的正義乃非正義。”

二、我國涉法涉訴信訪體制成立的必要性

（一）主觀原因

1.信訪人的維權意識增強，維權能力卻顯不足

隨著我國進入法治國家的行列并且更加重視對法制觀念的宣傳和教育，公民的法制觀念、維權意識也在不斷的提高，但是人們卻對通過怎樣的途徑能夠更好的維護自己的權益無所適從。他們的維權能力差、維權手段又單一，雖然想通過法律這條途徑解決問題，但對法律認識的程度又存有局限性。在很多情況下，即使當事人通過訴訟、仲裁等法律渠道化解糾紛，也由于處理結果不順應己心而對司法審判的公正、公平產生懷疑。由此權衡之下，人民更加愿意通過信訪這個低門檻的渠道來救濟自己的權益。

2.“清官斷案”等人治觀念仍深入人心

眾所周知，我國由“清官斷案”的歷史源遠流長，包公斷案的史實讓老百姓心口相傳。老百姓對于“清官”的仰仗無法形容，一方面，他們對“清官”特別是遠在朝廷之上的“欽差大人”和皇帝所擁有的權力誠惶誠恐。另一方面，百姓又期盼能夠接近這些行政大人并且有一天能夠施以貴手解決自己的難題。從更宏觀的層面來說，我國是一個有著兩千多年的封建君主專制統治的國家，君主的權力至高無上，就連法律也要給君主讓路，皇帝的金口一開就是所謂的“法”，由此有“皇命難違”、“君無戲言”，“人治”大于“法治”之說。此外在古代國家機構及其權力的設置出現刑民不分，司法是行政的附屬品，政府官員審判各種案件等等。這些都使得“重行政，輕法律”的觀念影響著涉法涉訴的信訪人和受理人。

（二）客觀原因

1.社會因素

我國正處在經濟社會轉型期，社會結構變動劇烈，利益格局深刻調整，因利益問題而引發大量深層次矛盾，從而導致訴諸政法機關的案件也是越來越多。面對土地征收、環境污染、食品安全等各種各樣錯綜復雜的問題，一方面導致政法機關應接不暇，在法律時限內處理好案件相當困難，使得案件審理結果質量不佳，最終導致當事人另選信訪之道。另一方面，對新出現的問題沒有相應的法律法規，并且對于土地征收等案件地方政法機關通常會考慮地方利益從而使當事人更愿意通過信訪的方式來維護自己的利益。

2.司法現實

第一，司法體制不健全。首先司法不獨立。司法不獨立就無法樹立司法權威，司法公正也受到質疑。其次我國司法體制行政化，其主要表現為行政管理權和司法權合二為一。上級法院諭下級法院之間本應為監督關系，然而實際當中從最高法院到基層法院的上下級法院之間卻變成行政色彩甚濃的服從關系。無論是有關個案的審理還是相關法律的解釋都受到上級法院的約束。再者我國司法體制地方化，司法機關本應屬于國家機關，但人員、財務都受到地地方黨委和政府的控制導致司法機關不得為地方利益考慮。

第二，司法腐敗。當前市場經濟的發展致使功利主義蔓延同時受社會不良風氣的影響，我國司法機關的非法亂紀的現象常常發生。個別司法機關工作人員徇私枉法、濫用職權、枉法判決、以權謀私，嚴重損害司法權威和公信力。當事人難以相信司法的公平、公正，所以走上信訪之路。

第三，司法隊伍素質不高。長期以來我國司法機關的準入機制不健全，司法隊伍來源復雜，導致司法機關工作人員的水平參差不齊。在處理一些疑難案件需要更加深厚的法律功底時，有些司法機關工作人員往往顯得力不從心。隨著近幾年的統一司法考試制度的實施，這種狀況正在慢慢的改善，但是仍然存在有些司法工作人員濫用自由裁量權，違反程序等從而引發涉法涉訴信訪案件。