銀行業支持扶貧開發面臨的問題及對策研究

徐孝文

摘要：對吉林省延邊朝鮮族自治州銀行業支持扶貧開發現狀調研發現，貧困縣存在著政府融資平臺舉債難、財政資金杠桿撬動作用有限、授信準入政策限制較大、風險分擔及補償機制缺失等問題。針對這些問題，應該積極完善相關配套措施、改進授信審批政策、設置專門的信貸產品、加大打擊逃廢銀行債務行為改善銀行業整體運行環境，帶動貧困地區經濟增長。

關鍵詞：扶貧開發；銀行業；對策

中圖分類號：F832.7 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）004-000276-01

國家經濟工作的重點將向通過扶貧開發帶動經濟增長轉變，在這一過程中銀行業應承擔什么樣的角色？就這一課題，筆者從政府和銀行兩個維度出發，圍繞銀行業支持產業化扶貧過程中面臨的政策瓶頸這一根本，以吉林省延邊朝鮮族自治州（以下簡稱延邊州）專題調研為素材，予以論述。

一、延邊州貧困現狀及致貧原因分析

（一）延邊州貧困現狀

延邊州地處吉林省東部的中朝邊境，是中國最大的朝鮮族聚集地。全州共有8個縣市，包括4個國家級貧困縣，涵蓋247個貧困村，占貧困縣行政村總數的43.26%；貧困人口12.01萬人，占貧困縣人口總數的13.2%。

（二）貧困縣致貧原因分析

一是經濟總量偏低。4個貧困縣GDP合計不足全州GDP的1/4；二是產業基礎薄弱。具體表現為缺乏優質的項目載體，已落戶和開工建設的重大建設項目少，產業配套水平低且集群效應差；三是財政基礎薄弱。4個貧困縣人均財政收入不足3，400元，難以落實資金用于扶貧開發；四是人口數量銳減且大量外流，形成“空心村”和“空巢家庭”，阻礙了經濟增長。延邊州朝鮮族人口多年呈負增長趨勢，且每年有大量農村勞動力赴日韓及沿海地區勞務。

二、延邊州銀行業支持產業化扶貧面臨的問題

（一）從政府角度看，主要面臨以下幾個方面的問題：

1.政府融資平臺舉債難。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）下發后，明確了剝離融資平臺公司政府融資職能，政府融資平臺公司不得新增政府債務。為此，地方政府融資平臺從銀行業金融機構融資受到限制。

2.財政資金杠桿撬動作用有限。貧困縣由于財力有限，加之歷史欠賬較多，財政收支矛盾突出，難以安排專項資金用于財政貼息、設立貸款風險擔保基金及向融資性擔保公司增資等。

3.貼息貸款覆蓋面小、期限短。一是民貿民品生產企業認定需向縣、州、省及國家民委層層報批，認定程序復雜，審批時間長。同時，國家民委設定民貿企業名錄，只有在該名錄之內的企業才享受貼息。據統計，“十二五”期間，延邊州在民貿企業名錄之內的企業不足60家，其中位于州內貧困縣的民貿企業不足20家；二是民貿貼息貸款期限為一年，大部分民貿企業為享受優惠政策，只能申請一年期流動資金貸款，到期辦理轉貸手續，這也在客觀上加重了企業融資成本。

4.國有商業銀行與融資性擔保機構合作的準入門檻高。國有商業銀行對融資性擔保公司實行名單制管理，要求與之合作的縣市級融資性擔保公司注冊資本不低于1億元。而貧困縣融資性擔保公司少、注冊資本金小、擔保增信功能弱，難以滿足國有商業銀行對融資性擔保公司的準入門檻。

（二）從銀行角度看，主要面臨以下幾個方面的問題：

1.授信準入政策限制較大。一是PPP項目公司不符合農發行準入要求。各縣市PPP項目公司多為本級政府獨資企業或政府主管部門下設事業單位，且大多數經營項目在投資回收期前無經營利潤或處于虧損狀態，短期內無法體現盈利，難以達到農發行《農業開發和農村基礎設施建設貸款PPP項目營銷模板》規定的要求；二是整體城鎮化建設貸款項目難以達到農發行信貸政策準入門檻。農發行《整體城鎮化建設貸款項目營銷模板》規定的條件，延邊州四個貧困縣均難以達到準入門檻；三是州內國有大型商業銀行無企業貸款審批權，貸款申請需逐級上報省分行或總行審批，流程復雜、耗時較長，制約放款效率。

2.風險分擔及補償機制缺失。扶貧貸款具有高風險、低收益和公益性的特點，而銀行參與扶貧開發缺乏稅收優惠、風險分擔及風險補償等激勵措施，影響銀行參與扶貧開發的積極性。

3.貧困縣金融生態環境欠佳。部分借款人逃廢債務，由于收貸收息困難，導致信貸資產質量惡化，資金大量沉淀，難以滾動使用，導致銀行“懼貸”。如農行“三戶聯保”農戶貸款，在部分縣市因依法清收貸款執行難致使不良率觸及“紅線”，使該項業務在當地遭遇上級行“停牌”。

4.企業自身建設存在不足。銀行機構普遍擔心借款企業自身建設情況，主要體現在自有資金偏低、缺少合格抵質押品，財務管理不規范，財務報表缺失，加之銀企信息不對稱增加了銀行的審查難度，一定程度上導致銀行“惜貸”。

三、銀行業支持扶貧開發的對策

（一）完善相關配套措施。一是建議對扶貧開發貸款實施優惠政策。加大扶貧開發貸款營業稅、所得稅減免及財政貼息和補貼力度，使貸款收益覆蓋風險，增強銀行參與扶貧開發的積極性；二是建立風險補償及擔保機制。中央及省級財政向國家級貧困縣傾斜，向貧困縣融資性擔保公司注資以充實擔保基金，對因自然災害或不可抗力等原因形成的貸款損失給予資金補償。同時，由中央財政出資設立扶貧貸款專項擔保基金，在貸款損失時由擔保基金給予一定比例的代位清償；三是監管部門制定PPP項目融資、整體城鎮化建設貸款及扶貧開發貸款的業務指引及考核辦法。

（二）改進授信審批政策。建議農發行下發補充意見，放寬財政收入額度控制，降低借款人準入門檻，使PPP項目融資及整體城鎮化建設貸款等融資模式能夠覆蓋到國家級貧困縣；國有大型商業銀行分批次下放以商業用房和住宅抵押的小微企業流動資金貸款審批權，并列明下放審批權限的貸款名錄。

（三）其他方面的建議。一是建議設置專門的信貸產品，允許國家級貧困縣將向產業項目開發及基礎設施前期建設投入的資金，以財政預算擔保的形式置換成信貸資金，待項目建設完成后以已完工的工程設施辦理抵押手續，實現以時間換空間的目的；二是國有商業銀行降低貧困縣融資性擔保公司注冊資本準入門檻，擴大合作范圍；三是國家民委將國家級貧困縣的企業均納入民貿企業名錄中，并延長民貿貼息貸款期限；四是建議縣市政府及司法部門加大打擊逃廢銀行債務行為的力度，改善銀行業整體運行環境。