淺議實現基礎養老金全國統籌的方式

吳修強

摘要：我國的養老金帶有明顯的地域性，由此產生了支付能力不足、政策不統一等一系列的問題。要解決這些問題，實現基礎養老金的全國統籌是最直接有效的方法。黨的十八大明確提出要實現基礎養老金的全國統籌。實現基礎養老金全國統籌是黨和廣大群眾十分期待的大事。但是，如何實現，可謂見仁見智，許多專家學者提出了自己的方式方法。作為一名社保工作者，筆者結合工作實踐和理論知識提出了自己的觀點，以期拋磚引玉。

關鍵詞：基礎養老金；統籌；現實；意義；方式；改革；稅法

中圖分類號：F840 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）004-000114-01

一、養老金面臨的現實

由于我國區域經濟發展不平衡，養老制度改革較晚并且轉制成本沒有解決等等一系列問題導致養老保險政策帶有明顯的區域性。目前，全國31個省自治區實現了基礎養老保險的省級統籌，這是一個可喜的成績，說明社會保障部門做出了不懈的努力，這值得肯定。但是，應該看到，實現基礎養老金全國統籌的目標任重道遠仍需努力。現實中，東部發達省份的養老金充足，動輒數以千億的結余；而西部、東北等欠發達地區由于人口流出嚴重或者老工業基地退休人員較多等原因養老金往往入不敷出，甚至由中央財政進行補貼。不能實現養老金的互濟功能，養老金支付面臨壓力。由于沒有實現基礎養老金的全國統籌，全國性的養老政策不能統一，發放標準也不能統一；養老金轉移也面臨困境。黨的十八大指出，逐步做實養老保險個人賬戶，實現基礎養老金全國統籌。十八大五中全會指出，實現職工基礎養老金全國統籌，劃轉部分國有資本充實社保基金。總之要實現養老保險的公平性和調劑性社會功能就必須實現基礎養老金的全國統籌。

二、實現基礎養老金全國統籌具有積極的意義

首先，可以調節各省養老金余缺，提高養老金的支付能力和抗風險能力。據相關統計，東部發達地區省份結余數以千億計，有的經濟欠發達地區卻虧空嚴重由中央政府財政補貼才能維持職工養老金的正常發放。基礎養老金實現全國統籌可以調節各地區的養老金余缺，富裕省份的養老金結余可以直接彌補落后地區的虧空，提高了虧空地區的養老金支付能力，節約了財政補貼資金。其次，能有效解決養老保險的轉移問題。目前，跨地市和省區的職工轉移養老保險還只是轉移養老保險中的個人賬戶部分，基礎養老金計入地區統籌養老金不予轉移。饒是如此，因為涉及地方利益，在轉移時養老保險經辦機構往往會設置各種限制，給經辦人在辦理時帶來各種麻煩。實現基礎養老金的全國統籌就可以有效解決這一問題。再次，基礎養老金全國統籌可以促進養老金政策的全國統一。比如，養老金的征收比例，各省之間就有差異，有的省份單位繳費比例20%，有的省份特別是經濟較好的省份單位繳費比例只有18%。由于單位繳納的部分是計入基礎養老金的，如果基礎養老金實現了全國范圍內的統籌，那么單位養老金的繳費比例就必然一致。這有利于全國范圍內費率的統一。

三、基礎養老金實現全國統籌面臨的困境和解決方法

要實現基礎養老金全國統籌就必然涉及地方利益。根據人社部《中國社會保險發展年度報告2014》披露截至2014年年底全國城鎮職工養老保險基金結余3.18萬億，單廣東一省的結余就高達5400多億；發達地區養老金結余很高，欠發達地區卻虧空嚴重。讓發達地區用養老金結余“救濟”欠發達地區，這必然觸及地方利益，但也是基礎養老金實現全國統籌必須要邁過去的坎兒。如何調動發達地區的積極性和解決欠發達地區“吃大鍋飯”的思想是改革的關鍵。

目前，實現基礎養老金全國統籌，許多專家學者都給出了解決的方法，我總結了一下主要有兩種意見。一種觀點認為，基礎養老金應該在全國范圍內的統一征收統一支付，養老金的發放方法不變，養老金中的基礎養老金由國家統一征收，或者是設立中央和省級兩級基礎養老金。個人賬戶部分仍由縣市地方政府負責。另一種觀點認為，在實現省級統籌的過程中，調劑金制度起到了巨大作用，認為這種政策可以借鑒到全國統籌的過程中。筆者認為兩種觀點見仁見智，但是都有不盡完美之處。首先，第一種觀點，養老金中比中最大的部分是基礎養老金，如果都由中央來征收，那么地方的積極性必然大打折扣。其次，第二種觀點雖然是歷史經驗的總結，但是調劑金的標準不好設定，如果標準過高會損害地方積極性，定的過低有可能使調劑金起不到應有的作用。

筆者認為，實現基礎養老金的全國統籌不能為統籌而統籌，應該著眼于解決養老保險面臨的實際問題，應該著眼于有利于調動地方和中央的兩個積極性并減少改革的阻力。首先，應該進行頂層設計，養老保險統籌不是一個部門，甚至也不是幾個部門的事。它是涉及國計民生的重大問題，因為每一個職工都會面臨養老的問題，所以最好是先進行頂層設計。其次，現有的社會保障體系是在各個地方統籌的基礎上建立起來的。如果在這樣體系下進行中央統籌勢必會受到各種阻力。因此，筆者認為，應該打破這種體系的限制應用新的方法來實現全國范圍的統籌。首先，設定新的稅種。養老保險一致以來都是用費來征收，即使在2011年7月《社會保險法》實施以后仍然沒有改變。筆者認為可以在稅法中新增“統籌養老金特別稅”和“個人賬戶養老金特別稅”。同時把養老保險分為兩部分：統籌養老金部分和個人賬戶部分，統籌養老金特別稅征收后由財政轉戶直接轉入統籌養老金部分，專款專用。統籌養老金特別稅可以參考增值稅的分稅方法在中央和地方進行分配，這樣可以保護地方征稅的積極性，又可以避免現有體系的束縛。個人賬戶養老金特別稅可以全部劃入地方稅以保護地方征繳的積極性。

總之，基礎養老金的全國統籌對提高養老金支付能力、推動養老政策的統一具有積極的作用。當然，要實現這一目的，既要有有改革的勇氣和決心，又要打破條條框框勇于創新，更重要的是不能浮躁要循序漸進。