美國(guó)數(shù)字紅利頻譜釋放政策研究與啟示

董　潔，戴　超，李芃芃

(國(guó)家無(wú)線電監(jiān)測(cè)中心，北京 100037)

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美國(guó)數(shù)字紅利頻譜釋放政策研究與啟示

董潔，戴超，李芃芃

(國(guó)家無(wú)線電監(jiān)測(cè)中心，北京 100037)

摘要:數(shù)字紅利頻譜釋放工作因涉及面廣、情況復(fù)雜，近幾年受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。首先結(jié)合地面廣播電視數(shù)字化進(jìn)程，概述了美國(guó)數(shù)字紅利頻譜釋放情況，然后分別對(duì)美國(guó)700 MHz、600 MHz頻段頻譜釋放政策、進(jìn)展以及成果等進(jìn)行梳理和研究，總結(jié)提煉出“依法行政、強(qiáng)制推進(jìn)、市場(chǎng)機(jī)制、穩(wěn)妥有序、自愿協(xié)商”的方法與經(jīng)驗(yàn)，最后結(jié)合我國(guó)使用現(xiàn)狀，提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞:數(shù)字紅利；頻譜釋放；激勵(lì)性拍賣；頻率規(guī)劃

隨著無(wú)線電新技術(shù)和新應(yīng)用的不斷發(fā)展，無(wú)線電頻譜需求快速增長(zhǎng)。為提高頻譜資源利用率，滿足社會(huì)各方面的需求，各國(guó)無(wú)線電管理部門紛紛加強(qiáng)頻譜資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，釋放部分“低效”頻譜進(jìn)行優(yōu)化配置，推進(jìn)頻譜資源的集約利用。

數(shù)字紅利頻譜是指地面廣播電視在從模擬技術(shù)向數(shù)字技術(shù)轉(zhuǎn)變過(guò)程中釋放出的頻譜數(shù)量[1]。數(shù)字紅利頻譜被稱為移動(dòng)通信業(yè)務(wù)的“黃金頻段”，主要指700 MHz以上頻段(美洲與亞太地區(qū)，698～806 MHz)、800 MHz頻段(歐洲，790～862 MHz)以及700 MHz以下等其他頻段。目前全球許多國(guó)家已將數(shù)字紅利頻譜釋放并重新規(guī)劃用于部署公眾移動(dòng)通信。

美國(guó)作為世界上無(wú)線電應(yīng)用最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，數(shù)字紅利頻譜釋放工作起步較早，進(jìn)展較為順利，具有一定的代表性。在剛剛召開(kāi)的WRC-15大會(huì)上，美國(guó)成功將700 MHz以下頻段(470～608 MHz、618～698 MHz)推動(dòng)形成移動(dòng)業(yè)務(wù)劃分并確定用于IMT系統(tǒng)。

1概述

聯(lián)邦通信委員會(huì)(Federal Communications Commission, FCC)的大眾媒體局具體負(fù)責(zé)美國(guó)地面廣播電視數(shù)字化工作。在模擬電視時(shí)期，美國(guó)擁有51個(gè)非商業(yè)電視臺(tái)、1 722個(gè)商業(yè)頻道。美國(guó)模擬電視采用NTSC制式，在第2～69頻道播出，頻道帶寬為6 MHz，共占用402 MHz頻譜[2]。美國(guó)數(shù)字電視研究工作起始于1987年，1996年確定采用ATSC標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)字電視核心頻譜是原7～51頻道(除37頻道)，頻道帶寬仍為6 MHz，共占用264 MHz頻譜。

1998年11月1日，美國(guó)開(kāi)始實(shí)施地面數(shù)字電視廣播。2009年6月12日，全面關(guān)閉地面模擬電視信號(hào)(僅指全功率電視)，完成了地面數(shù)字電視轉(zhuǎn)換[3]。地面電視業(yè)務(wù)的頻道數(shù)量從67個(gè)(模擬)下降為44個(gè)(數(shù)字)，如圖1中陰影部分所示，釋放了大量數(shù)字紅利頻譜。

圖1　美國(guó)數(shù)字紅利頻譜釋放情況

伴隨著地面廣播電視的數(shù)字化進(jìn)程，美國(guó)一直在積極開(kāi)展數(shù)字紅利頻譜釋放工作。從1996年至2011年，釋放了700 MHz頻段(698～806 MHz)共計(jì)108 MHz帶寬的頻譜，用于公共安全和移動(dòng)通信業(yè)務(wù)。2012年至今，美國(guó)計(jì)劃釋放600 MHz頻段，即(578～608 MHz、614～698 MHz)共計(jì)114 MHz帶寬的頻譜，并將采用激勵(lì)性拍賣實(shí)現(xiàn)資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。

2美國(guó)數(shù)字紅利頻譜釋放政策與成果

2.1初次嘗試

1986年，以摩托羅拉公司為首的制造商希望得到FCC為每個(gè)城市的電視服務(wù)機(jī)構(gòu)保留的空閑頻道，用作地面移動(dòng)通信，如警察或出租車司機(jī)調(diào)度系統(tǒng)。美國(guó)廣播電視業(yè)者聲明這些空置頻道會(huì)在未來(lái)用于發(fā)展HDTV，此次釋放以失敗收?qǐng)觥?/p>

2.2700 MHz頻段頻譜釋放

《1996年電信法》規(guī)定地面廣播電視數(shù)字化工作完成后，舊的模擬電視執(zhí)照應(yīng)歸還聯(lián)邦政府[4]。1997年，F(xiàn)CC公布的《第五號(hào)報(bào)告與政令》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)模擬電視執(zhí)照歸還后，政府有權(quán)將這些釋放的頻譜拍賣給地面移動(dòng)通信公司[5]。同年公布的《第六號(hào)報(bào)告與政令》通過(guò)確定地面數(shù)字電視的頻率規(guī)劃與頻道指配，明確了釋放頻譜數(shù)量(698～806 MHz)，其中較高頻段(746～806 MHz)立即釋放，較低頻段(698～746 MHz)在10年內(nèi)收回，這些頻譜將被拍賣或用于公共安全[6]。《1997年平衡預(yù)算法案》指出FCC應(yīng)加快700 MHz頻段再分配工作，其中商業(yè)用途的36 MHz頻譜(746～763 MHz & 775～793 MHz & 805～806 MHz)應(yīng)于2001年1月1日前完成拍賣。

2000年和2001年，F(xiàn)CC相繼發(fā)布關(guān)于700 MHz較高頻段頻譜釋放的第一號(hào)和第三號(hào)《報(bào)告與政令》，內(nèi)容主要包括頻率規(guī)劃、執(zhí)照頒發(fā)、頻譜拍賣與遷移以及邊境協(xié)調(diào)等[7-8]。由當(dāng)前占用此頻段的廣播電視業(yè)者、新無(wú)線執(zhí)照持有人以及較低頻段廣播電視業(yè)者(廣播電視業(yè)務(wù)有可能遷移至較低頻段)自愿協(xié)商，簽署三邊清頻協(xié)議，確定頻譜遷移費(fèi)用及相關(guān)事宜。FCC主要審查清頻協(xié)議是否遵守FCC規(guī)則、符合公共利益，對(duì)遷移費(fèi)用不做干涉。

2001年，F(xiàn)CC針對(duì)700 MHz較低頻段發(fā)布了類似的政策措施。由于較低頻段廣播電視業(yè)者數(shù)量較多以及國(guó)會(huì)對(duì)此頻段頻譜釋放的急迫性較低等原因，F(xiàn)CC采取了與較高頻段略有不同的釋放方式，比如FCC審查清頻協(xié)議更細(xì)致(Case by Case)。

《2004年情報(bào)改革和反恐法案》要求國(guó)會(huì)通過(guò)立法盡快完成頻譜釋放工作，并指出任何延遲都將影響公共安全部門在此頻段規(guī)劃新的通信系統(tǒng)。《2005年削減赤字法案》和《2009年數(shù)字電視延遲法案》確定了美國(guó)完成模數(shù)轉(zhuǎn)換的最后期限和700 MHz頻段頻譜拍賣的完成時(shí)間。

2000年至今，F(xiàn)CC先后主持完成了7次700 MHz頻段頻譜拍賣，如表1和圖2所示[9]。

表1　700 MHz頻段頻譜拍賣

注：2011年92號(hào)拍賣又拍出698～704/728～734、704～710/734～740 MHz之前未拍出的16個(gè)執(zhí)照。

圖2　700 MHz頻段頻率規(guī)劃

頻譜拍賣所得收益主要存入美國(guó)在財(cái)政部設(shè)立的數(shù)字電視轉(zhuǎn)換和公共安全基金(依據(jù)《2005年削減赤字法案》建立)和公共安全信托基金(依據(jù)《美國(guó)法典第47卷》建立)[10]。財(cái)政部于每個(gè)財(cái)政年度末將這兩個(gè)專項(xiàng)基金轉(zhuǎn)為一般性基金，并免息貸款給商務(wù)部。隸屬于商務(wù)部的國(guó)家電信與信息管理局(NTIA)被授權(quán)支配這些資金，主要用于削減財(cái)政赤字、補(bǔ)償數(shù)字電視轉(zhuǎn)換成本、建設(shè)公共安全體系等。頻譜拍賣完成后，商務(wù)部將拍賣所得收益存入專項(xiàng)基金以償還貸款。700 MHz頻譜拍賣總收益共計(jì)195.924 2億美元，支出101.975億美元，支出情況如圖3所示。

圖3　700 MHz頻段頻譜拍賣總收益支出情況

2.3600 MHz頻段頻譜釋放

根據(jù)美國(guó)《國(guó)家寬帶計(jì)劃》的要求，2012年國(guó)會(huì)頒布了《中產(chǎn)階級(jí)稅務(wù)減免和促進(jìn)就業(yè)法案》，正式賦予FCC實(shí)施激勵(lì)性拍賣的權(quán)利，允許廣播電視業(yè)者出售頻譜使用權(quán)的一部分來(lái)?yè)Q取現(xiàn)金。此后，F(xiàn)CC開(kāi)始啟動(dòng)激勵(lì)性拍賣的研究和規(guī)則制定工作，并計(jì)劃在600 MHz頻段頻譜釋放中使用[11]。

2014年6月2日，F(xiàn)CC發(fā)布關(guān)于600 MHz廣播電視頻段激勵(lì)性拍賣實(shí)施細(xì)則的《報(bào)告與政令》，涉及578～608 MHz和614～698 MHz頻段的頻率重新規(guī)劃方案、激勵(lì)性拍賣規(guī)則、過(guò)渡期監(jiān)管等內(nèi)容[12]。FCC和激勵(lì)拍賣工作組目前正在完善拍賣程序，預(yù)期于2016年初開(kāi)始實(shí)施激勵(lì)性拍賣[13]。

激勵(lì)性拍賣并不是一個(gè)全新的概念，早在2001年FCC發(fā)布的《報(bào)告與政令》中就已經(jīng)提到“二次拍賣”，其機(jī)制與激勵(lì)性拍賣類似，但由于條件不成熟并未實(shí)施。激勵(lì)性拍賣是一種市場(chǎng)化的手段，它鼓勵(lì)現(xiàn)有執(zhí)照持有者自愿放棄該頻段的使用權(quán)，以獲取該頻段在新拍賣中的部分收益。通過(guò)反向拍賣從原執(zhí)照持有者手中收回一定數(shù)量的頻譜，同時(shí)將收回的頻譜重新打包和規(guī)劃，再通過(guò)前向拍賣將頻譜發(fā)放給新的使用者，并將前向拍賣所得收益的一部分返還給原執(zhí)照持有者作為頻譜遷移的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[14]。

其中，反向拍賣是以自愿為原則，收集頻率出讓者報(bào)價(jià)。FCC在評(píng)估報(bào)價(jià)時(shí)會(huì)綜合考慮覆蓋范圍、服務(wù)人口、放棄原頻段的方式(共享和遷移)等因素，也就是說(shuō)并不是報(bào)價(jià)最低的頻率出讓者將被接受。頻率重新打包和規(guī)劃的目的是將收回頻段進(jìn)行重組，以獲得較大規(guī)模的連續(xù)頻譜。這要求不影響原有電視臺(tái)臺(tái)站覆蓋范圍和服務(wù)人口。前向拍賣面向新的頻率使用者，與傳統(tǒng)頻譜拍賣制度相同。

3美國(guó)數(shù)字紅利頻譜釋放方法與經(jīng)驗(yàn)

和世界上許多國(guó)家一樣，美國(guó)數(shù)字紅利頻譜釋放面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，其工作涉及面廣、情況復(fù)雜、社會(huì)關(guān)注度較高。美國(guó)通過(guò)不斷完善相關(guān)的法律法規(guī)，靈活地運(yùn)用市場(chǎng)化手段，逐步加強(qiáng)各利益相關(guān)方的溝通協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥地推動(dòng)了釋放工作的開(kāi)展，積累了大量經(jīng)驗(yàn)。

1)依法行政、有章可循

美國(guó)無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)本身是依法設(shè)置的，其無(wú)線電管理工作也是依法開(kāi)展的。從《1996年電信法》到后續(xù)出臺(tái)的一系列《報(bào)告與政令》，這些法案和政令為美國(guó)頻譜釋放提供了法律依據(jù)和管理遵循，從而使釋放未到期的廣播電視業(yè)務(wù)頻率成為可能。隨著數(shù)字紅利頻譜釋放工作的不斷深入，美國(guó)逐步完善相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步增強(qiáng)了法規(guī)的可操作性和實(shí)用性，使頻譜釋放工作始終在法治軌道上運(yùn)行，做到了有法可依、有章可循。

2)強(qiáng)制色彩、有力推進(jìn)

美國(guó)頻譜資源釋放具有一定的強(qiáng)制性，其根源在于頻譜資源具有稀有性(Scarcity)和公共性(Public Good)兩大屬性[15]。公共利益是美國(guó)規(guī)制廣播電視產(chǎn)業(yè)的一項(xiàng)有力政策工具，獲得執(zhí)照的廣播電視業(yè)者作為頻譜資源的使用者，應(yīng)“用服務(wù)于公共利益作為使用頻譜資源獲得商業(yè)利益的權(quán)力的交換”[16]。配合政府完成頻譜釋放工作，實(shí)現(xiàn)頻譜資源的優(yōu)化配置是廣播電視業(yè)者服務(wù)于公共利益的一種體現(xiàn)。

3)市場(chǎng)機(jī)制，靈活多樣

在頻譜釋放工作中引入市場(chǎng)機(jī)制，主要體現(xiàn)在對(duì)出讓數(shù)字紅利頻譜的原執(zhí)照持有者給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在700 MHz頻段頻譜釋放過(guò)程中，財(cái)政部設(shè)立的一般性基金中有一部分資金被用來(lái)補(bǔ)償廣播電視業(yè)者，這個(gè)過(guò)程涉及專項(xiàng)基金向一般性基金的轉(zhuǎn)化，耗時(shí)較長(zhǎng)，激勵(lì)水平不高。為此，美國(guó)設(shè)計(jì)出激勵(lì)性拍賣制度，將頻譜拍賣所得收益的一部分返還給原執(zhí)照持有者，其對(duì)補(bǔ)償金額的接受程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他方式的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，能快速實(shí)現(xiàn)頻譜資源的優(yōu)化配置。

4)穩(wěn)妥有序、局部突破

FCC首先以廣播電視業(yè)者數(shù)量較少的700 MHz較高頻段作為突破口，通過(guò)充分論證，率先于2000年發(fā)布700 MHz較高頻段數(shù)字紅利頻譜釋放政策，提高了頻譜釋放工作的可行性和科學(xué)性。之后按照“分段實(shí)施、逐步推進(jìn)”的原則，分別于2001年出臺(tái)700 MHz較低頻段頻譜釋放政策，于2012年正式啟動(dòng)600 MHz頻段頻譜釋放工作。針對(duì)不同頻段FCC采取了不同的頻譜釋放策略，比如對(duì)700 MHz較低頻段頻譜釋放FCC審查協(xié)議更細(xì)致，在600 MHz頻段頻譜釋放中引入了激勵(lì)性拍賣制度。

5)權(quán)衡利益、自愿協(xié)商

在頻譜釋放工作中需要權(quán)衡好商業(yè)利益和公共利益的關(guān)系，需要統(tǒng)籌考慮廣播電視業(yè)者和通信行業(yè)的意見(jiàn)，需要確保兩個(gè)行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展取得雙贏，因此FCC適當(dāng)“放權(quán)”，建議各利益相關(guān)方就補(bǔ)償金額、技術(shù)參數(shù)等進(jìn)行自愿協(xié)商，并簽署相關(guān)協(xié)議。當(dāng)然，這一“自愿”是相對(duì)的，必須實(shí)現(xiàn)公共利益最大化并遵守相關(guān)規(guī)則。各利益相關(guān)方需要向FCC證明其簽署的協(xié)議可導(dǎo)致下述結(jié)果之一：(1)消費(fèi)者能夠使用新的無(wú)線服務(wù)；(2)提供公共安全服務(wù)；(3)為農(nóng)村或其他社區(qū)提供無(wú)線服務(wù)。同時(shí)，不能出現(xiàn)下述任一結(jié)果：(1)在指定市場(chǎng)區(qū)域，四大電視臺(tái)的任何損失；(2)社區(qū)失去唯一的電視服務(wù)；(3)社區(qū)失去唯一的為非商業(yè)性教育廣播服務(wù)保留的頻道。

4對(duì)我國(guó)數(shù)字紅利頻譜釋放工作的建議

數(shù)字紅利頻譜釋放既是全球性問(wèn)題，又有區(qū)域性特征。從1986年至今，美國(guó)一直在積極開(kāi)展數(shù)字紅利頻譜釋放工作，取得了一些成績(jī)。

我國(guó)地面廣播電視模數(shù)轉(zhuǎn)換進(jìn)程落后于美國(guó)，管理和運(yùn)營(yíng)體系有所不同[17]。同時(shí)，美國(guó)廣播電視業(yè)務(wù)使用頻率與我國(guó)不同是屬于商用頻譜。因此，我國(guó)釋放數(shù)字紅利頻譜在借鑒美國(guó)成果和經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，尤其需要考慮自身的特性，制定適合自己國(guó)情的發(fā)展規(guī)劃。

目前，700 MHz頻段是用于移動(dòng)通信業(yè)務(wù)的“黃金”頻段，對(duì)支持我國(guó)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“寬帶中國(guó)”、“中國(guó)制造2025”、“互聯(lián)網(wǎng)+”等戰(zhàn)略實(shí)施以及促進(jìn)信息消費(fèi)至關(guān)重要。同時(shí)考慮到廣播電視業(yè)務(wù)在思想政治宣傳工作以及未來(lái)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要性，只有算好這筆經(jīng)濟(jì)賬和政治賬，科學(xué)規(guī)劃和配置頻率資源，才能達(dá)成共識(shí)，取得雙贏。

具體而言，我國(guó)可按照“分區(qū)域、分節(jié)目、分階段”的步驟逐步關(guān)閉地面模擬電視信號(hào)，最終實(shí)現(xiàn)地面電視數(shù)字化。在地面電視廣播由模擬向數(shù)字過(guò)渡時(shí)期，可以先行在部分城市、部分頻段開(kāi)展數(shù)字電視和LTE共存可行性試驗(yàn)，充分論證分析，局部突破，穩(wěn)妥推進(jìn)，切實(shí)提升數(shù)字紅利頻譜釋放工作的科學(xué)性。

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責(zé)任編輯：薛京

Research and enlightenment of digital dividend spectrum release policy in USA

DONG Jie，DAI Chao，LI Pengpeng

(TheStateRadioMonitoringCenter,Beijing100037,China)

Abstract:Digital dividend spectrum release is widespread concern in society because of involving a wide range and complex situations in recent years. Firstly, the situation of digital dividend spectrum release in the USA is overviewed combined with terrestrial broadcasting television digitizing. Secondly, the policy, progress and achievements of the 700 MHz and 600 MHz band spectrum release are introduced and analyzed, giving a summary of the release methods and experience “Administration by law, Mandatory advance, Market mechanism, Reliable and orderly, Voluntary consultation”. Finally, some proposals are provided based on the actual in our country.

Key words:digital dividend; spectrum release; incentive auction; frequency planning

中圖分類號(hào)：TN92

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

DOI：10.16280/j.videoe.2016.05.017

基金項(xiàng)目：國(guó)家科技重大專項(xiàng)(2014ZX03001027)

作者簡(jiǎn)介：

董潔(1986— )，女，碩士，工程師，主要從事無(wú)線電管理政策研究工作；

戴超(1986— )，碩士，工程師，主要從事無(wú)線電管理信息化工作；

李芃芃(1986— )，女，碩士，工程師，主要從事邊境地區(qū)無(wú)線電頻率協(xié)調(diào)、系統(tǒng)間電磁兼容分析等方面的研究工作。

收稿日期：2015-12-23

文獻(xiàn)引用格式：董潔，戴超，李芃芃. 美國(guó)數(shù)字紅利頻譜釋放政策研究與啟示 [J].電視技術(shù)，2016，40(5)：78-81.

DONG J，DAI C，LI P P. Research and enlightenment of digital dividend spectrum release policy in USA [J].Video engineering，2016，40(5)：78-81.