多規融合導向下地級市主體功能區劃分研究*
——以麗水市為例

龐國彧 華　晨 李　利 黃　杉

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多規融合導向下地級市主體功能區劃分研究*
——以麗水市為例

龐國彧 華晨 李利 黃杉

摘 要為應對地級市主體功能區劃分中的單元劃分、限制開發區兩難、多規沖突等問題，通過“多規融合”構建了主體功能區三級分區框架，一級分區對接國家、省級主體功能區戰略布局，二級以鄉鎮、街道為單元劃分市級主體功能區劃，三級分區將國土的自然狀態劃分為四類空間單元，應用于麗水市主體功能區劃分中，使主體功能區的框架性、基礎性、約束性和政策性落實到基層行政單元和國土空間層面上。

關鍵詞多規融合；地級市；主體功能區劃分；三級分區框架

龐國彧， 華晨， 李利， 等. 多規融合導向下地級市主體功能區劃分研究——以麗水市為例[J]. 西部人居環境學刊, 2016, 31(02): 71-76.

* 國家自然科學基金青年基金項目（51508306）

龐國彧： 浙江大學建筑工程學院，博士研究生，88498625@163.com

華 晨： 浙江大學建筑工程學院，教授，博士生導師

李 利： 浙江大學建筑設計研究院有限公司，規劃師

黃 杉： 浙江大學建筑設計研究院有限公司，高級工程師

Abstract: To deal with the difficulties in main functional area division of prefecturelevel city, for instance, unit division, dilemma of limit-development zone and multiplanning conflict, this paper constructs a three-level division frame of the main functional area planning by fusion of multi-planning. The first level partition joint the national and provincial main functional area strategic layout, the second level partition divide the main functional area into towns as the unit, and the natural status of land would be divided into four types of space units by the third level partition. Then it utilized the three-level division frame in the main functional area division of Lishui City in order to combine the framework, basic, binding and policy of the main functional area with the basic administrative units and land space.

0 引 言

自國家在“十一五”規劃中提出主體功能區規劃戰略至今，全國多數省、自治區、直轄市已完成主體功能區規劃。在這期間，學界從區域協調發展［1-2］、功能區劃分方法［3-10］、政策機制［11-13］、多規協調［14-17］、實施和管理［18］等多方面，在國家和省級層面圍繞主體功能區規劃開展了大量研究和探索。但隨著目前主體功能區規劃的實施進入地、縣級市層面，地方政府遇到了諸如單元劃分、限制開發區困境和國土空間的多規沖突等問題亟需解決。本文以多規融合為導向，結合浙江省麗水市的實踐，嘗試提出地級市主體功能區的劃分研究。

1 主體功能區規劃基本內涵

1.1 內涵解讀

主體功能區規劃是促進區域協調發展的一個新思路［2］，在理念上要求在布局經濟活動的同時，深入研究資源環境與社會經濟活動的關系，立足于人口、經濟、環境資源在國土空間中的分布狀況，保障糧食生產安全，保護生態環境，糾正對GDP盲目崇拜的價值觀念，促進人口與經濟的合理布局，提高空間資源利用效率，推動區域基本公共服務均等化和可持續發展［3］；技術和方法上要求結合區域資源環境承載能力、發展潛力、現有開發密度和生態重要性，對國土空間進行劃分并賦予優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能；政策上要求以財政、投資、土地、農業、人口、民族、環境及施政考評等一系列政策構建支撐體系。

1.2 主體功能區相關研究評述

主體功能區制度確立以來，基本單元劃分和指標體系一直是研究的熱點。在省級主體功能區層面，包曉雯在比對了江蘇和浙江兩省的主體功能區劃分方法后的邏輯差異后指出，類型閾值的確定是主體功能區劃分的關鍵，她同時認為基本單元越小，劃分越趨于合理［4］；張廣海在山東省主體功能區研究中借助狀態空間法，以地級市為單元構建指標體系［3］；趙永江從指標遴選和因子優化角度構建了河南省主體功能區指標體系［5］；王利等學者在遼寧省主體功能區中以縣為單元，采用了一套定性判斷和指標體系定量分析相結合的劃分流程［6］；馬仁峰等將主導因素—綜合指數法為核心的“整體判斷—主導因素與綜合指數評價—參與式協商—方案確定”區劃方法應用于云南省主體功能區分區實踐［7］。在地、縣級市層面，魏宗財從戰略和戰術兩個層面剖析了廣州市主體功能區指標體系［8］；陳煥珍引入系統聚類法進行縣域尺度主體功能區劃分， 采取變異系數法確定權重，以鄉鎮為單元對膠州市進行了實證分析［9］；林錦耀立足于空間自相關理論，利用遺傳算法改進傳統聚類方法自動劃分主體功能區，在以東莞市主體功能區劃分的實驗中以“十二五”規劃作為驗證，結果較為吻合［10］。總體來看，目前主體功能區劃分研究聚焦于指標體系構建、因子權重、數學算法的科學性和可行性，這固然為主體功能區分區打下更堅實的科學基礎，但未能從根本上改善主體功能區“重政策輕空間”的失衡。

還有一些學者從多規協調角度著手，如韓青、顧朝林從空間界限、功能定位、指標控制等角度揭示主體功能區規劃與城市總體規劃空間管制分區功能空間的相似性和差異性，并對兩者進行解構與重組，嘗試探索了城市總體規劃和主體功能區規劃管制空間的耦合關系［14］；鐘海燕等以鄱陽湖區土地利用分區為實例探索了土地利用分區與主體功能區規劃的協調關系［15］；劉傳明提出主體功能區規劃成為城市規劃向政策引導型規劃、綜合目標型規劃、宜人特色型規劃和主動引導型規劃轉型的主要驅動力之一［16］；張可云在主體功能區實施問題的研究基礎上指出多規協調是主體功能區目標實現的必要條件［17］。

2 地級市主體功能區規劃的難題

2.1 基本單元的確定

主體功能區規劃注重空間單元、管制措施和支持政策的三位一體，實施過程很大程度上仍然要依賴現有行政區劃和政府推動，因此根據行政區劃來劃分基本單元。省級主體功能區規劃通常劃分至縣一級，根據縣域的綜合資源環境承載能力、發展潛力、開發密度三個因素來決定，但未能反映出功能單元內社會經濟和生態等要素在縣域國土空間中的復雜分布和構成，相應的各類政策也沒有就各鄉鎮的資源環境差異和發展水平高低而有所區別，無法滿足眾多鄉鎮異質化的發展需要，甚至引起不必要的利益沖突和競爭［18］，不利于協調區域內部的競爭使之成為利益共同體。

2.2 限制開發區的兩難困境

在國家和省級主體功能區規劃要求劃分的四類分區中，優化開發區、重點開發區和禁止開發區的開發指引和重點任務通常十分明確，而限制開發區的實施則需要更謹慎地探索。通常省級主體功能規劃為最大化爭取發展權利，將限制開發區再劃分為三類亞區：（1）有條件適度推進城鎮化、工業化的生態經濟亞區；（2）以提供生態產品為主的生態功能亞區；（3）糧食主產區。然而在限制開發區落實過程中，關于生態型產業的界定、適度工業化的判斷，以及對限制類型產業的詳細歸類，地方政府并無十足把握，勢必造成項目審批和落地的困難；另一方面，由于財政支付轉移政策和生態補償機制的相對滯后，限制開發區既縮減了自身的發展機會，又需要在糧食生產保障、水源涵養、生態保護區建設等方面大舉投入，這樣的兩難處境致使數量眾多的限制開發區在經濟發展、基礎設施建設、基本公共服務均等化方面也相應滯后；再者，對部分重點生態功能區鼓勵人口下山脫貧和外遷內舉的政策，將產生對城市化與就業的實際需求，因此需要以更審慎的態度進行規劃和政策配套。

2.3 國土空間管制中的多規沖突

國土空間規劃的“多頭管理”現象和“龍頭爭奪”由來已久。長期以來，土地利用規劃、區域規劃、城鄉總體規劃、生態環境功能區規劃等，由于受到各部門“條塊分割”管理模式的影響，其編制過程缺少溝通銜接，存在自成體系、目標分歧、內容交叉、標準矛盾、缺乏銜接等問題，直接導致了開發管理上的混亂和建設規劃成本的增加，不僅浪費了開發和資源，不能有效起到空間統籌、優化開發和耕地保護的作用，更使實施部門無所適從［19］。在近年來如火如荼的“三規合一”和“多規合一”的基礎上，主體功能區規劃的出臺具彌補了發展規劃對城鄉空間管制技術支撐和布局研究的缺乏，在“多規合一”體系中作為的框架性規劃，有宏觀綜合性、基礎性和約束性特征，強調區域整體目標，指導后續的開發建設相關規劃政策的制定［20］。然而在多規融合的技術層面，主體功能區與土地利用規劃、城鄉規劃和生態環境規劃等都進行了“四區”劃分，但概念和基本單元差異較大，自成體系，需要梳理相互映射關系并有效整合。

3 多規融合導向下麗水市主體功能區劃分

麗水市位于浙江省西南山麓地區，山多地少，是浙江省的生態屏障，坐擁綠水青山，但經濟發展相對落后。在《浙江省主體功能區規劃》中，麗水市下轄的七縣一市一區中，除中心城區所在的蓮都區以外均被劃分為限制開發區。盡管GDP不再作為麗水的政績考核因素，但如何在不利于發展的區域條件下找到保護與開發的平衡點和適合自身的可持續發展道路，是麗水市主體功能區規劃急需解決的問題。

3.1 基本思路和分區總體框架

麗水市主體功能區劃分的思路是在國家和省級主體功能區的布局框架下，明確經濟開發與生態保護的邊界，在守護綠水青山的基礎上建設生態文明，最大程度為自身爭取發展權利。具體做法是以“多規融合”為導向，整合土地利用總體規劃、市縣城市總體規劃、生態環境功能區劃規劃，梳理各類規劃空間單元的映射關系，構建主體功能區三級分區框架（圖1）。一級分區主要與浙江省主體功能區規劃進行對接，以縣一級為分區基本單元，包含重點開發區、生態經濟地區和重點生態功能區。二級分區是對一級分區的再劃分，包括城市功能核心區、城市功能外延區、城鎮經濟培育區、生態經濟發展區、生態保護發展區和生態涵養保護區共六類功能區，以鄉、鎮、街道一級為基本單元，充分調動鄉鎮政府資源調配、空間管制和公共服務的能力與積極性；技術上綜合依據各鄉鎮經濟、社會、自然生態等影響因子，通過對“自然約束指數—經濟社會潛力指數”進行矩陣分析，結合市域城鎮體系規劃，統籌安排各鄉鎮單元的主體功能，是麗水市主體功能分區的主要部分。三級分區是集中體現多個規劃融合成果的環節，以國土空間的自然狀態為單元，結合國土、規劃、環保等部門對國土空間的劃分基礎，協調多規之間的沖突，將市域國土空間劃分為優化、重點、限制和禁止四類開發單元，作為各級政府開發和保護的依據，并對二級分區的劃分反饋調整。禁止開發區的劃分則延續了上位主體功能區的要求，為國家和省級自然保護區、森林公園、水源保護地和風景名勝等區域的范圍。

圖1　麗水市主體功能區總體框架Fig.1 frame of the main functional area planning of Lishui City

3.2 二級分區“約束—潛力”指數評價

地級市市域包含的鄉鎮一級行政單元眾多，確定各鄉鎮、街道主體功能分區的方法是通過“自然約束—開發潛力”模型的綜合指數評價。研究運用GIS平臺建立以鄉鎮、街道為單元數據庫，并構建指標體系評價模型（表1）。“約束”方面是指通過分析地區自然生態本底特征，確定地區自然生態開發約束要素，并測算單元自然生態開發約束指數；“潛力”方面在對地區社會經濟發展空間分析基礎上，計算地區社會經濟發展潛力指數。隨后將地區自然生態開發約束等級分區與地區社會經濟發展潛力等級分區進行矩陣分析并得出綜合指數，得分偏高的單元更傾向于開發，指數偏低的單元傾向于生態環境保護。最后，將指數評價結果代入分區總體框架，并根據三級分區的反饋調整，得出主體功能區二級分區方案（具體計算過程較為繁復，本文不再贅述）。

表1　以鄉鎮（街道）為單元的麗水市主體功能區劃指標體系Tab.1 the indicator system of main functional area partition by the town unit

3.3 三級分區與多規空間單元的映射關系

（1）與城鄉總體規劃對接

市縣域城鄉總體規劃層面主要安排的是城鄉建設用地的規模和布局，因此城市建成區部分主要對應優化開發單元和重點開發單元，適宜建設區域即未來新增用地和規劃用地對應重點開發單元，如圖2所示。總體規劃中的限制建設區和禁止建設區原則上應與限制開發單元、禁止開發單元一一對應，但在少數情況下可能發生交叉（圖中虛線）。

圖2　三級分區與總體規劃的映射關系Fig.2 mapping relationship between the third level partition and the city general plan

（2）與土地利用總體規劃對接

土地利用總體規劃主要的管控對象為非建設用地和新增建設用地的規模，尤其是對基本農田的保護。在映射關系上（圖3），允許建設區和有條件建設區對應優化開發單元和重點開發單元。限制建設區原則上對應限制開發單元，但由于土地利用規劃并不涉及重大基礎設施用地的布局安排，因此城鎮村及工礦發展區在發展需要或基礎設施建設時有可能調整為重點開發單元（圖中虛線）。土地利用規劃中的禁止建設區應與禁止開發單元嚴格對應。

圖3　三級分區與土地利用總體規劃的映射關系Fig.3 mapping relationship between the third level partition and the general plan for land utilization

（3）與生態環境功能區規劃對接

生態環境功能區劃將國土空間劃分為人居安全保障區、環境優化準入區、生態功能保障區、農產品環境保障區和自然生態紅線區。并對這五大分區劃分了更為細致的二級分區。對于基本農田項，應以土地利用規劃所劃定的范圍為準結合，并納入禁止開發單元。而對于環境功能區劃的人居安全保障區和環境優化準入區，與三級分區中的優化開發單元與重點開發單元兩項之間存在完全的交叉關系。如圖4所示。

圖4　三級分區與生態環境功能區劃映射關系Fig.4 mapping relationship between the third level partition and the ecological environment function zoning

3.4 麗水市主體功能區劃分結果

3.4.1 一級分區

麗水市主體功能區規劃的一級分區（圖5）基本延續了浙江省主體功能區劃并稍做調整。其中，由于云和縣各鄉鎮、街道單元在“約束—潛力”模型中綜合評價較高，且考慮其與中心城區的聯系較緊密，具備較好的開發建設條件，因此將省級主體功能區劃中云和縣的重點生態功能區定位調整為生態經濟地區（表2）。

3.4.2 二級分區

至2014年，麗水市共包含176個鄉鎮、街道行政單元，結合“約束—潛力”模型的指數分析評價結果、總體分區框架的布局和三級分區中各類空間單元空間分布的反饋及修正，結合市域城鎮體系規劃的統籌安排，確定麗水市主體功能區二級的結果（圖6）。

城市功能核心區：麗水市中心城區，為市域產業發展和城市化的中心和焦點，是承接人口和產業轉移的核心區域，共7個單元。

圖5　麗水市主體功能區一級分區Fig.5 the first level partition of the main functional area planning of Lishui City

表2　麗水市主體功能區一級分區與省主體功能區分區對照表Tab.2 the comparison between the first level partition of the main functional area planning of Lishui City and the provincial main functional area partition

城市功能外延區：中心城區近郊受經濟輻射和城市服務影響的主要城鎮，是未來承接人口轉移和培育新生產業的重點潛在區域，也是進行城鄉關系統籌協調的重要區間，共3個單元。

城鎮經濟培育區：各縣（市）中城鎮人口、產業、服務功能的集聚區，包括縣城中心所在和重點鎮，是各縣（市）進行城鎮化、經濟建設、產業發展和服務配套的重點，也是未來城鎮化和現代化的主戰場，共43個單元。

生態經濟發展區：具備一定的發展潛力和開發條件，可適度推進工業化和城鎮化的地區，是重點發展生態經濟和保障農產品、生態產品供給，同時注重生態保護的地區，需明確準入產業和負面清單，共40個單元。

生態保護發展區：具備較好的生態環境、資源承載能力較弱，具有一定的人口集聚和產業發展潛力，是突出體現生態文明建設和人居環境和諧程度的區域，也是經濟社會發展和保護生態環境并重的區域，共38個單元。

生態涵養保護區：具有相當重要的生態安全地位，包含大量基本農田、公益林地、水源地、自然生態保護區、森林公園和風景名勝，是市域中社會經濟和城鎮發展相對較落后的地區，也是保護優于發展的區域，共45個單元。

3.4.3 三級分區

三級分區主要通過整合“多規”來劃定國土空間的自然單元，作為各鄉鎮街道進行開發、保護的邊界指引和政策制定的空間依據。以《麗水市土地利用規劃（2006—2020）》、麗水下轄各市縣域總體規劃、《麗水市生態環境功能區規劃2014》為基礎，建立三級分區與“多規”的四區映射關系，通過GIS技術整合并于市縣域邊界疊加，進而將市域國土空間劃分為優化開發單元、重點開發單元、限制開發單元和禁止開發單元（圖7）。

圖6　麗水市主體功能區二級分區Fig.6 the second level partition of the main functional area planning of Lishui City

圖7　麗水市主體功能區三級分區Fig.7 the third level partition of the main functional area planning of Lishui City

優化開發單元：僅占國土面積的1.06％，約183.36km2，為中心城市和中心鎮已建區，主要進行局部漸進的方式調整、優化用地結構和產業升級為主，減少大規模城市和產業園區的開發建設活動。

重點開發單元：僅占國土面積的3.68％，月636.57km2，為中心城市和中心鎮規劃區、產業園區及適宜進行大規模開發建設區域，具有較好的資源環境承載能力，是人口轉移、城鎮建設、產業集聚的重點新增區域；以上兩類空間單元的面積總和不及市域國土面積的5％，且分布零散，決定了麗水必須謹慎且高效地進行開發利用。

限制開發單元：占國土面積的68.94％，約11925.24km2，為生態環境較好而資源環境承載能力較弱的地區，根據各地的資源環境條件和經濟發展水平，進一步劃分“生態功能保障區”和“農產品環境保障區”，并根據各地情況制定相應的準入產業政策和負面清單。

禁止開發單元：占國土面積的26.31％，約4551.1km2，包含國家級、省級禁止開發區，同時納入重要生態功能區、保護區、公益林地、水源保護地、基本農田區域、地質災害多發區等，劃定自然生態紅線范圍，禁止一切城鎮和工業項目開發建設活動，有序引導人口轉移。

3.5?劃分實踐評價

經由三級分區框架劃分的麗水市主體功能區，將省級主體功能區規劃的定位和戰略安排逐層消化，并根據麗水市的實際發展需要，有區別、有針對地分解到鄉鎮、街道一級行政單元，在確保了上位規劃的到位落實的同時，也充分發揮地方基層政府行政能力和積極性，促進各單元的差異化發展和利益協調，在條件允許的情況下爭取更多發展機會，從單元分區和主體功能定位層面為限制開發區的兩難尋找出路。

對肩負重要生態功能的麗水而言，“面上保護，點上開發”是其必由的發展策略，以“極限規劃”思路進行城鎮開發［21］，但相較于城市地區，數量眾多的鄉鎮更缺乏對城鎮增長邊界、基本農田、生態保護區的保護和管制技術，而通過多規融合對國土空間劃分的自然單元三級分區，恰好彌補了這一缺陷，自然單元的邊界為鄉鎮域國土開發和保護的紅線提供了參考，為區域政策的制定奠定了規劃基礎，使地方政府對開發的“余地”和“極限”更有把握。

4 結 語

地級市主體功能區是將國家和省級主體功能區規劃的空間戰略布局和安排落到實際國土空間中的重要環節，必然要將主體功能區的框架性、基礎性、約束性和政策性與基層行政單元和國土空間結合起來。從麗水市的實踐來看，通過多規融合構建三級分區框架是主體功能區的劃分的關鍵所在，為我國眾多地級市實施主體功能區劃分提供了可行的借鑒。長遠而言，由于主體功能區規劃是一項龐大復雜的系統工程，不僅需要各類空間規劃在法律地位、標準規范、部門事權等多方面的協調統籌，更依賴有效的管理和政策支持，因此未來主體功能區的劃分和調整，應與管理實施和政策緊密結合。

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圖表來源：

圖1-7：作者繪制

表1-2：作者繪制

（編輯：申鈺文）

Functional Area Division Research of Prefecture-Level City Under the Multi-Planning Fusion —A Case of Lishui City

PANG Guoyu, HUA Chen, LI Li, HUANG Shan

Keywords:Fusion of Multi-Planning; Prefecture-Level City; Main Functional Area Division; Three-Level Partition Frame

中圖分類號TU984.11

文獻標識碼B

文 章 編 號2095-6304（2016）02-0071-06

DOI:10.13791/j.cnki.hsfwest.20160214

作者簡介

收稿日期：2015-11-23