“鹽改”博弈15年

鄭智維+王麗

雖然產(chǎn)值規(guī)模僅300多億元，但鹽業(yè)改革歷程尤為復(fù)雜和曲折。在《方案》最終出臺(tái)前，鹽改延宕15年，前后七易其稿。

鹽業(yè)改革，終于邁出了關(guān)鍵性的一步。

5月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鹽業(yè)體制改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。《方案》提出了完善專營(yíng)、放開(kāi)價(jià)格、行業(yè)內(nèi)跨區(qū)經(jīng)營(yíng)、強(qiáng)化監(jiān)管、提高門檻、推動(dòng)整合等一系列具體的改革措施。

鹽，被譽(yù)為“化工之母、食肴之將”，既是重要的民生商品，也是基礎(chǔ)化工原料。新中國(guó)成立以后，我國(guó)鹽業(yè)管理體制幾經(jīng)變遷，但總基調(diào)仍是政府主導(dǎo)的計(jì)劃管理方式。然而，食鹽專營(yíng)制度暴露出政企不分、產(chǎn)銷矛盾、腐敗滋生等諸多弊端。

對(duì)于鹽業(yè)而言，這次改革堪稱“里程碑”。實(shí)際上，從2001年開(kāi)始至《方案》最終出臺(tái)，呼喊鹽改的呼聲一直未曾斷絕。雖然產(chǎn)值規(guī)模僅300多億元，但鹽業(yè)改革歷程尤為復(fù)雜和曲折。在《方案》最終出臺(tái)前，鹽改延宕15年，前后七易其稿。

“食鹽行業(yè)雖小，但其改革的特殊性、復(fù)雜性可能一點(diǎn)不亞于電力、電信等大行業(yè)。”接受本刊采訪時(shí)，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所研究員、《我國(guó)鹽業(yè)體制改革研究》課題組成員陳偉說(shuō)。

改革漸進(jìn)

民以食為天，百味鹽為先。隨著消費(fèi)者需求改變，食鹽產(chǎn)品的種類也在逐步增加。

“中鹽北京公司供應(yīng)食鹽的種類大約有80種。”接受本刊采訪時(shí)，中鹽北京市鹽業(yè)公司銷售部部長(zhǎng)盧劍介紹說(shuō)，按產(chǎn)地分有海鹽、井礦鹽、湖鹽；從類別上看，還有一些營(yíng)養(yǎng)鹽、無(wú)碘鹽、進(jìn)口鹽等。“北京一些大超市大概12種，在電商平臺(tái)供應(yīng)的種類則更齊全。”

不過(guò)，在我國(guó)多數(shù)地區(qū)，可供消費(fèi)者選擇的食鹽種類依然比較少。“鹽改方案實(shí)施后，生產(chǎn)企業(yè)可以打造自己的品牌，未來(lái)食鹽的品牌和種類將更加多元化，消費(fèi)者的選擇性將更大。”久大鹽業(yè)駐京辦主任陳建平告訴《民生周刊》說(shuō)。

據(jù)了解，我國(guó)鹽礦資源豐富，是世界第一產(chǎn)鹽大國(guó)。即便如此，鹽改方案出臺(tái)之后，也引發(fā)公眾和輿論的一些擔(dān)憂：食鹽價(jià)格是否會(huì)上漲？會(huì)不會(huì)出現(xiàn)鹽荒？

對(duì)此，陳建平認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下，鹽荒根本不會(huì)出現(xiàn)。就我國(guó)的食鹽產(chǎn)能而言，數(shù)倍于市場(chǎng)需求，因此漲價(jià)的可能性也不大。

“2011年，日本海嘯曾引發(fā)我國(guó)消費(fèi)者對(duì)海鹽污染的擔(dān)心；事實(shí)上，即使海鹽出了問(wèn)題，僅井鹽也完全能夠滿足全國(guó)需求。”他說(shuō)。

此次《方案》還提出，培育一批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，取消食鹽產(chǎn)銷區(qū)域限制，改革食鹽定價(jià)機(jī)制和工業(yè)鹽管理，鼓勵(lì)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)銷一體，通過(guò)兼并重組等方式不斷做優(yōu)做強(qiáng)。

這意味著，食鹽行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈將面臨著重塑。陳偉分析說(shuō)，食鹽定點(diǎn)企業(yè)97家，加上各地食鹽專營(yíng)企業(yè)，目前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體有150家左右。未來(lái)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、兼并和重組等方式，產(chǎn)業(yè)集中度肯定會(huì)提高，最終形成幾個(gè)寡頭競(jìng)爭(zhēng)的格局。

“個(gè)人對(duì)這個(gè)漸進(jìn)式的改革方案是比較認(rèn)可的，”對(duì)于《方案》，陳偉評(píng)價(jià)說(shuō)，在一定的公開(kāi)透明的框架下來(lái)討論鹽改，做到了尊重歷史，兼顧各方的利益；設(shè)置有一定的過(guò)渡期，實(shí)施平穩(wěn)有序；符合市場(chǎng)化改革的方向和趨勢(shì)。

當(dāng)然，方案依然有不足之處。

“目前來(lái)看，方案仍是一個(gè)過(guò)渡性的安排。”在陳偉看來(lái)，最大不足在于，政企不分的問(wèn)題尚未得到解決，市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)還在專營(yíng)企業(yè)手里。就全國(guó)絕大部分地區(qū)而言，鹽業(yè)公司和鹽務(wù)局都是“兩塊牌子、一套人馬”。鹽業(yè)公司既是鹽業(yè)管理的政府管理部門，也是食鹽和工業(yè)鹽的經(jīng)營(yíng)者。

七易其稿

從2001年起，到今年的鹽改方案出臺(tái)，在短短的15年間，鹽改方案七易其稿，歷經(jīng)各種曲折。“中間經(jīng)歷了幾輪博弈和溝通，最終形成了現(xiàn)在的《方案》。”

2001年，時(shí)任國(guó)家經(jīng)貿(mào)委運(yùn)行局副局長(zhǎng)（分管鹽業(yè)改革）、鹽業(yè)管理辦公室主任陳國(guó)衛(wèi)主張改革，打響鹽改的第一槍。“當(dāng)時(shí)改革的目標(biāo)是：政企分開(kāi)、生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)和放開(kāi)小工業(yè)鹽；食鹽恢復(fù)其普通商品身份，生產(chǎn)企業(yè)獲得其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。”接受《民生周刊》記者采訪時(shí)，他回憶說(shuō)。

第二次鹽改過(guò)程中適逢SARS暴發(fā)，“搶鹽風(fēng)波”影響了鹽改進(jìn)程。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，鹽業(yè)管理職能劃歸國(guó)家發(fā)改委工業(yè)司，改革方案再度夭折。

“鹽業(yè)主管部門有一個(gè)變遷過(guò)程，”據(jù)陳偉介紹，在2003年3月以前，鹽業(yè)管理歸口到國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室；后來(lái)經(jīng)貿(mào)委撤銷后，鹽業(yè)辦就調(diào)整到了發(fā)改委下屬的工業(yè)司和體改司：再后來(lái)，鹽業(yè)辦又劃到工信部消費(fèi)品工業(yè)司。

2004年7月29日，《〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉完善修改稿》由中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)完成并轉(zhuǎn)交國(guó)家發(fā)改委，形成第三次改革方案，但方案最終未公布。

2005年是國(guó)務(wù)院確定的改革攻堅(jiān)年。在“十一五”規(guī)劃綱要中提出，“深化壟斷行業(yè)體制改革，深化電力、石油、民航……鹽業(yè)和政府公用事業(yè)體制改革。”中國(guó)鹽業(yè)體制改革再次被列入議事日程。

不過(guò)，后因國(guó)家發(fā)改委的工業(yè)管理職能劃歸到工信部，第四次鹽改再次擱淺。

2009年，鹽業(yè)體制改革首次被寫入《政府工作報(bào)告》，第五次鹽改開(kāi)始。

次年1月，國(guó)家發(fā)改委牽頭制訂的鹽業(yè)體制改革方案大體框架已經(jīng)完成，允許生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，由生產(chǎn)企業(yè)與現(xiàn)有省、市、縣鹽業(yè)公司自由競(jìng)爭(zhēng)；放開(kāi)鹽業(yè)公司以外的流通企業(yè)進(jìn)入鹽業(yè)行業(yè)。

第六次提出鹽改是2011年4月，當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所鹽改課題組提出，食鹽專營(yíng)體制改革是我國(guó)鹽業(yè)體制改革的中心環(huán)節(jié)。“和現(xiàn)在的《方案》基本吻合，打算采用‘三步走戰(zhàn)略進(jìn)行改革，也是一個(gè)漸進(jìn)式改革方案。”陳偉介紹說(shuō)。

當(dāng)時(shí)的課題組認(rèn)為，鹽業(yè)改革的動(dòng)力主要來(lái)自鹽業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部，尤其是產(chǎn)銷矛盾。但是，食鹽專營(yíng)體制改革不是簡(jiǎn)單的放開(kāi)市場(chǎng)和政企分開(kāi)，而是涉及到食鹽產(chǎn)供銷體系重構(gòu)、鹽業(yè)公司重組以及食鹽監(jiān)管制度的重大改革。

直到5月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《鹽業(yè)體制改革方案》。至此，鹽改一事塵埃落定。

“和電信、石油改革相比，鹽改更難。”談及鹽改的曲折歷程，鹽業(yè)反壟斷律師鄒佳萊分析說(shuō)，原因在于利益集團(tuán)根植很深。在這些利益集團(tuán)的阻撓下，能夠出臺(tái)這個(gè)改革方案應(yīng)該說(shuō)是跨出了重要一步。

專營(yíng)之弊

在歷次鹽業(yè)體制改革中，食鹽專營(yíng)制度被視為是重點(diǎn)、難點(diǎn)和利益點(diǎn)。“最核心的利益點(diǎn)就在這里。”談及此，陳偉分析說(shuō)，我國(guó)鹽業(yè)產(chǎn)值規(guī)模為300多億元，其中食鹽的產(chǎn)量?jī)H占20%左右，但產(chǎn)值卻占到總產(chǎn)值的60%～70%。

“鹽業(yè)公司靠一支筆就能獲得利益。”談及食鹽專營(yíng)制度的弊端，一位不愿具名的鹽業(yè)人士說(shuō)，食鹽批發(fā)企業(yè)對(duì)食鹽壟斷經(jīng)營(yíng)，食鹽生產(chǎn)企業(yè)必須將食鹽按計(jì)劃數(shù)量和價(jià)格調(diào)撥給食鹽批發(fā)企業(yè)，使用批發(fā)企業(yè)的品牌和包裝由鹽業(yè)批發(fā)企業(yè)投入銷售市場(chǎng)。

這種體制下，生產(chǎn)企業(yè)沒(méi)有積極性提高產(chǎn)品質(zhì)量。

一直以來(lái)，中國(guó)鹽業(yè)總公司被鹽改人士視為食鹽專營(yíng)制度的最大受益者，鹽改的最大阻撓者。“在改革中，中鹽及各地鹽業(yè)公司等專營(yíng)企業(yè)勢(shì)必要維護(hù)既有利益。”陳偉說(shuō)，特別是國(guó)企改革以來(lái)，加強(qiáng)了對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的考核。中鹽是國(guó)資委直屬企業(yè)，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)也會(huì)有考核，而食鹽專營(yíng)是很大的一部分收入來(lái)源。

公開(kāi)信息顯示，中國(guó)鹽業(yè)總公司位于北京豐臺(tái)區(qū)廣外大街蓮花池中鹽大廈，該公司創(chuàng)立于1950年2月15日，現(xiàn)為國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的國(guó)有大型企業(yè)。

接受《民生周刊》記者采訪時(shí)，中國(guó)鹽業(yè)總公司（以下簡(jiǎn)稱“中鹽”）介紹，中鹽是以鹽的生產(chǎn)銷售為核心的鹽行業(yè)中央企業(yè)，鹽的產(chǎn)能達(dá)到1700萬(wàn)噸，食鹽供應(yīng)覆蓋全國(guó)36%的國(guó)土面積和4.2億人口，是世界第二、亞洲第一大鹽業(yè)企業(yè)。

“多年來(lái)，中鹽總公司既受益于食鹽專營(yíng)制度，也受制于食鹽專營(yíng)制度。”中鹽表示，原有專營(yíng)體制成效顯著，問(wèn)題也不容回避。

“多年來(lái)，中鹽既受益于食鹽專營(yíng)制度，也受制于食鹽專營(yíng)制度。”在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)，中鹽坦承食鹽專營(yíng)制度存在的弊端：產(chǎn)銷矛盾突出，制鹽企業(yè)與批發(fā)企業(yè)市場(chǎng)地位不平等，制鹽企業(yè)通過(guò)“跑計(jì)劃”來(lái)增加銷售，批發(fā)企業(yè)壓低價(jià)格、拖欠鹽款、結(jié)算不及時(shí)等現(xiàn)象不同程度存在。

此外，市場(chǎng)區(qū)域分割，造成流通環(huán)節(jié)過(guò)多，經(jīng)營(yíng)效率較低，無(wú)法形成統(tǒng)一的全國(guó)市場(chǎng)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢，食鹽的利潤(rùn)支撐了部分落后產(chǎn)能在激烈的工業(yè)鹽市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中存活下來(lái)，各自分割的市場(chǎng)不利于鹽業(yè)企業(yè)的重組整合，鹽業(yè)至今仍存在“多、小、散、弱”的局面。

“制約了行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，專營(yíng)條件下的專營(yíng)企業(yè)過(guò)于依賴專營(yíng)，創(chuàng)新動(dòng)力不足，定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)沒(méi)有品牌，產(chǎn)品創(chuàng)新受制于人，少數(shù)企業(yè)雖然注重研發(fā)創(chuàng)新，卻無(wú)法贏得市場(chǎng)。”中鹽表示。