環(huán)境治理頂層設(shè)計難在哪？

冀文彥/北京城市學(xué)院

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環(huán)境治理頂層設(shè)計難在哪？

冀文彥/北京城市學(xué)院

【摘 要】目前，環(huán)境治理存在的問題主要是被動型治理、突擊性整治、重過程輕結(jié)果以及權(quán)利分散，利益分割等。要改變現(xiàn)狀，就要進行頂層設(shè)計，那頂層設(shè)計主要從以下幾個方面著手。首先要從意識上高度重視；二要從技術(shù)手段上支撐；三是資金支持；四是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境治理;環(huán)境現(xiàn)狀;頂層設(shè)計

環(huán)境治理涵蓋自然環(huán)境和人文環(huán)境的治理。就自然環(huán)境而言，包括市容市貌、大氣污染、水污染、土壤污染、水土流失防治以及跨地區(qū)資源調(diào)配等。建設(shè)生態(tài)文明、保護生態(tài)環(huán)境逐漸成為各地區(qū)的主要以及重點工作。

一、市容環(huán)境治理取得的實效

從目前的狀況來看，市容環(huán)境的治理取得一定實效，從以下幾個方面可窺一斑：一是環(huán)境建設(shè)與治理的重點工程立足于生態(tài)文明建設(shè)以及可持續(xù)發(fā)展，正在不斷滿足人民群眾的需求，臟亂地區(qū)的環(huán)境面貌逐步改善；二是對于重點地區(qū)、主要街道環(huán)境景觀、老舊小區(qū)、老舊平房區(qū)、歷史文化保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、新城和小城鎮(zhèn)環(huán)境建設(shè)水平不斷提高，郊區(qū)、農(nóng)村、薄弱地區(qū)、街巷環(huán)境水平在不斷改善，交通要道即鐵路、公路、地鐵和交通樞紐及周邊地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量也在不斷提高；三是從全國范圍來看，逐步構(gòu)建了符合現(xiàn)代城市特點的環(huán)境衛(wèi)生管理新模式，初步實現(xiàn)了精細(xì)、綜合、全程監(jiān)管，城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管一體化的新格局正在形成；四是道路清掃保潔質(zhì)量明顯提高，垃圾分類及處理結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化和調(diào)整。

二、大氣、水、土壤環(huán)境的現(xiàn)狀

在2014年開展的空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測的161個城市中，只有9.9%的城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，剩余90.1%的城市空氣質(zhì)量不同程度超標(biāo)。霧霾天氣出現(xiàn)在我國城市的范圍逐漸增大，而且污染程度也越來越嚴(yán)重。在中國環(huán)保部2014年發(fā)布的《中國人群環(huán)境暴露行為模式研究報告》中指出，在大氣污染物濃度相同的情形下，我國城市居民暴露于大氣污染中健康風(fēng)險是農(nóng)村居民的70%。

2014年，在全國202個城市中開展地下水監(jiān)測工作，水質(zhì)較差的城市占61.5%，只有10.8%的城市地下水質(zhì)達(dá)到優(yōu)良級別。這些監(jiān)測點除了常規(guī)指標(biāo)超標(biāo)外，個別監(jiān)測點檢測出砷鉛等重金屬超標(biāo)。在中國環(huán)保部2014年發(fā)布的《中國人群環(huán)境暴露行為模式研究報告》中指出，在水中污染物濃度相同的情形下，我國居民經(jīng)口飲水暴露的健康風(fēng)險是美國的2.4倍。

2014年，環(huán)境保護部和國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，中國的土壤污染較為嚴(yán)重（見表1）。全國土壤總超標(biāo)率為16.1%，其中重度污染點位比例為1.1%。總體來看，重金屬超標(biāo)問題以西南、中南地區(qū)為甚，鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢。

耕地土壤點位超標(biāo)率為19.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴。土壤鎘超標(biāo)率7.0%，其中鎘重度污染點位比例為0.5%。幾年來，農(nóng)業(yè)部門多次抽查結(jié)果顯示，中國約10%的大米存在鎘超標(biāo)問題。

表1：我國土壤污染現(xiàn)狀

三、環(huán)境治理存在的問題

一是被動型治理；二是突擊性整治；三是環(huán)境治理重過程輕結(jié)果；四是權(quán)利分散，利益分割。要改變目前的環(huán)境治理狀態(tài)，就要實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變，即主動進行環(huán)境規(guī)劃建設(shè)、實現(xiàn)常態(tài)化環(huán)境管理、重視環(huán)境整治質(zhì)量以及實現(xiàn)環(huán)境治理體制分區(qū)域一體化（如目前已經(jīng)形成的珠三角經(jīng)濟圈、長三角經(jīng)濟圈、東三省，以及正在形成的京津冀都市圈以及“一帶一路”布局下的沿線城市），以此推動環(huán)境治理體系的完善以及環(huán)境治理能力的提高。

四、環(huán)境治理頂層設(shè)計的難點

唯有實現(xiàn)環(huán)境治理的頂層設(shè)計才能徹底改觀目前環(huán)境治理所存在的問題，那么，環(huán)境治理的頂層設(shè)計難點到底在哪里？筆者認(rèn)為，一是行政體制的碎片化。碎片化的行政管理體制導(dǎo)致權(quán)利分散，利益分割，一定程度上造成了客觀需要的簡政放權(quán)與強大的體制運行習(xí)慣以及主觀意志形成的集權(quán)制之間存在著一時難以調(diào)解的矛盾；二是老生常談的二元問題，即政府與市場的博弈與平衡，政府該放的要放，市場該管的要管。2015 年3月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，明確了地方各級政府公布權(quán)力清單的時間表。浙江省邁出了第一步，規(guī)定政府職責(zé)為“法無授權(quán)不可為”，同時規(guī)定市場“法不禁止即可為”，賦以市場自由權(quán)。可以說，必須有強大的整治意愿和強大的改革集團來推動政府釋權(quán)以及治理法治化，才能逐步改觀“上面千條線，下面一根針”的治理結(jié)構(gòu)。

五、如何推動環(huán)境治理頂層設(shè)計

推動環(huán)境治理頂層設(shè)計究竟要從哪幾個方面入手？筆者認(rèn)為，首先要從意識上高度重視。要有強大的整治意愿改變現(xiàn)在的政績觀，啟動綠色GDP2.0，尋求創(chuàng)新綠色GDP，形成理性、科學(xué)的國家統(tǒng)計核算體系；二要從技術(shù)手段上支撐。社會轉(zhuǎn)型靠什么？當(dāng)然是強大的技術(shù)力量，幾次科技革命的導(dǎo)火索都是由于技術(shù)突破。要建設(shè)生態(tài)文明，必須依靠技術(shù)手段形成節(jié)能環(huán)保的社會服務(wù)體系；三是資金支持。資金支持要逐步打破現(xiàn)有的財政撥付方式，改變目前僅僅依賴財政補助的局面，在財政資金保障和維持好頂層設(shè)計以及宏觀調(diào)控的條件下，讓市場資金合理流入，使得財政資金真正發(fā)揮導(dǎo)向性和杠桿性的作用；四是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。“十三五”是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，也是中國新能源革命爆發(fā)的關(guān)鍵期，企業(yè)要處理好發(fā)展與保護環(huán)境之間的關(guān)系，堅持“高效、節(jié)能、集約”發(fā)展路徑，借力新能源革命，借機生態(tài)經(jīng)濟戰(zhàn)略，實現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型升級的同時，推動中國生態(tài)文明建設(shè)真正落地。

基金項目：

北京市社會科學(xué)基金研究基地項目《京津冀協(xié)同發(fā)展背景下首都環(huán)境治理研究》（編號：15JDJGB005）

作者簡介：

冀文彥，1982年生，女，內(nèi)蒙古包頭人，北京城市學(xué)院科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展部主任助理，首都城市環(huán)境建設(shè)研究基地副主任，講師。研究方向：城市管理，環(huán)境治理等。