新《預算法》下地方政府債務風險防控職責及劃分

王帆（浙江工商大學，杭州310018）

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新《預算法》下地方政府債務風險防控職責及劃分

王帆
（浙江工商大學，杭州310018）

內容提要：新《預算法》的實施對地方政府債務風險防控提出了挑戰。浙江地方債務規模基本與經濟發展水平相適宜，但仍然出現了債務風險集中在省以下政府、債務資金來源渠道分散、融資平臺風險較大、政策約束作用較弱等風險。為了控制這些風險，本文從發債審批前中后三個方面研究了地方政府各級人大、各級財政、各級審計等部門在發債中的職責。

關鍵詞：新《預算法》地方政府債務風險防控職責劃分

2014年8月全國人大常委會修訂了《中華人民共和國預算法》（以下簡稱新《預算法》）。新《預算法》從預算公開、預算審議、資金用途、風險機制四方面增加地方債新規。隨后，中央在2014年10月先后發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發［2014］43號，以下簡稱《意見》）、《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預［2014］351號，以下簡稱《辦法》）。這些文件一方面為防控地方債務風險指明了方向，另一方面也對地方政府如何結合國家債務新規建立債務風險防控機制提出了挑戰。浙江省政府一直以來都非常重視地方債務的管理（徐宇寧，2014），先后發布了《浙江省地方政府性債務管理實施暫行辦法》（2006）、《浙江省地方政府性債務管理工作考核評比辦法》（2012）等113項地方政策規范并在2014年成為國務院批準的發行地方債務自發自還的試點省份，為我國其他地方政府債務風險防控提供了思路。本文從浙江防控地方債務風險的做法出發，研究當前地方政府在債務風險防控中應盡的職責，以期幫助地方政府在新《預算法》實施后進行債務風險控制。

一、地方政府債務風險分析——以浙江為例

（一）債務與經濟發展區域分布：浙江排名靠前

在債務分布方面，東部地區（11省市）占全國的比例為47.5%，顯著高于西部地區（11省市）的28.7%與中部地區（8省市）的23.6%。其中，浙江占比5.5%，排全國第三名。在東部地區，排名第一的江蘇債務規模比浙江高49%，排名第二的廣東債務規模比浙江高2.6%，這表明江蘇的債務規模相對較大，而浙江與廣東的債務規模基本相差不大。此外，浙江的債務規模比中部第一名湖南省高28%，最后一名黑龍江省高176%；比西部第一名四川省高7.3%，最后一名寧夏省高1152%①審計署2013年第32號“全國政府性債務審計結果”與各省市審計局政府債務審計結果整理而來。。由此可見，浙江債務規模在全國較大。但這是否意味著債務風險較大呢？

在經濟發展方面，浙江省GDP總量排全國第四（總值37568.50億元），人均GDP排全國第五（68593.19元）。在東部地區，江蘇省的GDP總量（59161.75億元）比浙江高57.48%，人均GDP （74699.37元）比浙江高8.9%；廣東省的GDP總量（62163.97億元）比浙江高65.47%，人均GDP （58678.47元）比浙江低16.90%②根據2013年統計年鑒整理而來。。綜上分析，江蘇省無論在債務規模，還是GDP總量方面都比浙江要高，但人均GDP與浙江差別不大；廣東省與浙江的債務規模基本相同，雖然GDP總量顯著高于浙江，但人均GDP卻顯著低于浙江。可見，東部地區的債務規模基本上和經濟發展水平相適應，即經濟發展水平越快，債務規模越大。進一步分析發現，浙江的GDP總量比中部地區的湖南省（24501.7億元）高53.33%，人均GDP比湖南省（36906.26元）高85.86%；浙江的GDP總量比中部地區的黑龍江省縣管”密切相關，如青田模式、麗水模式等，即縣級政府幫助鄉鎮舉借債務、進行預算管理、集中收付的財政管理體系。這種做法的主要目的是利用較規范的縣級預算控制鄉鎮政府的借債與使用，即鄉鎮政府可根據自己的項目需求提出借債預算草案，并報縣級財政部門審核、縣級人大審批，最終在預算規定的范圍內使用資金。與地方財力直接掛鉤的負有償還責任債務，其在不同層級的占比結構差別比（14800億元）高153.84%，人均GDP比黑龍江省（38601.98元）高77.70%；浙江的GDP總量比西部地區的四川省（26260.77億元）高43.06%，人均GDP比西部地區的四川省（32516.25元）高110.95%；浙江的GDP總量比西部地區的寧夏省（2600億元）高1345%，人均GDP比西部地區的寧夏省（40173.67元）高70.74%。可見，浙江的借債總額雖然比中部與西部地區高，但經濟發展速度也遠快于這兩個地區。這表明目前的債務規模推動了浙江的經濟發展，且發展速度遠高于中部與西部。因此，今后在發行債券時不能僅考慮債務規模大小，還要考慮借債對經濟發展的影響。只要通過預算控制舉債的用途、償還債務的渠道、資金的使用過程等方面，如在保障舉債效益的前提下利用市場機制（如PPP模式）償還債務，就能對地方債務風險起到好的防控和化解作用。

（二）債務層級分布：集中在市縣

表1　浙江各級政府性債務規模　單位：億元

浙江地方政府債務主要集中于縣市層面（見表1），分別占比62.29%、30.47%；其次是鄉鎮和省本級，分別占比4.62%、2.62%。這與浙江推行的“鄉財較大，省級較低為58.60%、市級69.50%、縣級76.18%、鄉鎮70.88%，這反映出：層級越下沉，債務償還對財力的需求越大。這可能與市、縣、鄉鎮的建設情況有關，即當前層級越低，越需要進行基礎設施建設，越要進行負債。因此，在今后的債務預算管理中，首先要考慮省以下政府的實際債務需求，縱向平衡發債額度；其次，也要通過計劃整頓和管理債務，控制省以下政府的舉債風險；最后，要建立一個“三位一體”的監督體系，即通過財政部門對債務進行動態監督，審計部門進行發債前、中、后的全過程監督，政府實施考核問責機制監督。

（三）債務類型：資金來源渠道分散

從表2可見，浙江的債務資金來源比較分散，且一些來源渠道的融資成本較高，如銀行貸款（占49.59%）、信托融資（占12.54%）、集資（占0.08%）等。這主要是因為，銀行貸款有諸多條件限制，貸款難度較大。以我們走訪的一家銀行為例，如果地方政府向該銀行貸款，不僅要支付利息，還要將貸款金額的一部分作為“保證金”，使得銀行貸款融資成本確定為地方政府債券。那么，這些問題就迎刃而解了。

表2　浙江各級政府性債務資金來源表

（四）債務主體：融資平臺風險較大

從表3可以看出，融資平臺公司及國有獨資或控股企業是政府的主要舉借主體，占全省債務比重的47.72%及30.52%，負債率高、償債能力不足以及地方政府投資沖動均加大了融資平臺的貸款壓力也普遍偏高。此外，浙江的BT融資占3.47%，成為排在銀行貸款、發行債券、信托融資、其他單位和個人借款后的主要融資來源之一。在地方建設資金短缺的背景下，BT融資方式使大量社會資金匯入市政設施、保障房建設等領域，為推動基礎設施建設做出了貢獻。但BT模式存在缺乏法規約束、運作不夠規范、融資成本過高等因素，一旦大規模暴露，連鎖反應不堪設想（王國剛、張揚，2014）。但隨著新《預算法》的實施，地方債發債主體統一在省級，舉債方式（吳俊培、李淼焱，2013）。然而，國務院《意見》提出今后地方政府不再通過融資平臺舉債，這意味著：①地方政府必須按照財政部下發《辦法》的要求剝離融資平臺的政府融資功能，能通過PPP模式轉化為企業債務的，不納入政府發債范圍。②PPP模式是融資平臺的機遇，融資平臺可將準公益與非公益項目債務轉成PPP項目，即地方政府將準公益與非公益項目轉讓給社會資本，簽訂特許經營權協議并成為合作伙伴①PPP模式是融資平臺的機遇，可采取以下路徑化解融資平臺存量債務：a.引入社會資本承接地方政府的存量債務項目，并通過使用權轉讓形勢給予社會資本補償，融資平臺對這些項目進行質量監管；b.參加政府的異地PPP項目，政府可根據融資平臺工作量償付一定的金額或其他形式報償；c.在其他社會資本中標本地PPP項目后，與其他社會資本展開合作。如社會資本中標綠化項目后，可將其中的一部分分包給本地適合的融資平臺公司。。這種做法不僅能使這些項目的營運效率大幅提高，也能幫助地方政府減少存量債務。

（五）債務政策：約束作用較弱

為了加強對債務風險的控制，浙江省出臺了多個債務管理規定用來控制債務規模，但一些地方仍然超出了警戒線，如截至2012年底117個地方政府的債務率超過100%，其中有35個地方的借新還舊率超過20%①數據來自浙江省政府性債務審計結果（2014年1月24日公告）。。這可能一方面與宏觀經濟波動較大、債務發展速度太快、一些地區的固定資產價值變動，而政策沒有根據各個地方經濟發展現狀調整有關。另一方面，一些地區債務風險確實過高，政策沒有在債務增長過程中起到硬約束作用。如債務率與借新還舊率等指標均來自2006年的《浙江省地方政府性債務管理實施暫行辦法》，多年來這些指標均未根據宏觀經濟、債務風險、政府資產的變化情況進行動態改進，導致當前的警戒線不能適應地方政府的整體經濟發展，沒有真正起到約束債務風險的作用。

因此，首先可在地方政府經濟發展、資產負債情況、償債能力的基礎上動態改進債務政策約束體系，以使政策與地方政府發展現狀一致。如預警線就可根據不同地區的經濟現狀進行調整，即根據經濟情況采取不同的預警線，對于經濟發展快、資產價值高的地區可降低預警線，以利用舉債刺激經濟發展；對于經濟發展相對較慢、資產價值相對較低的地區可提高預警線，以控制債務風險。其次，財政部門要建立動態監督管理體系，不能只依靠風險預警監控地方政府債務情況，還要提高地方政府債務透明度、加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，從這些報告中及時發現地方政府債務風險過高的現象，從而與金融機構聯合采取限制其債務增長的控制手段。

表3　浙江各級政府性債務舉借主體表

二、地方政府債務風險防控的職責及其劃分

浙江地方債務基本與經濟發展水平相適宜，但仍然出現了債務風險集中在省以下政府、債務資金來源渠道分散、融資平臺風險較大、政策約束作用較弱等問題。然而，新《預算法》的實施將政府債務全面納入預算管理，地方政府如何在這種情況下完成債務風險防控的職責？我們根據《意見》《辦法》對地方政府的職責進行梳理（如表4），并提出各部門應形成合力防控債務風險。

（一）發債審批前地方政府的職責

1.各級政府及其部門：上報存量與新增債務

政府債務有存量債務與新增債務兩種，這兩種債務的總和將會在財政部認定后成為各省政府未來發行債券的額度，并被納入政府全口徑預算。當前，我國各省已完成存量債務的甄別工作②2014年10月財政部下發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，要求在2015年1月5日各省上報地方政府性債務甄別結果，鎖定一般債務和專項債務規模。。此外，各級政府及其部門需根據項目直接向本級政府提出舉債申請，這個過程要特別注意舉債與經濟發展相適應。具體而言，在確定未來新增債務時，一方面要考慮實際項目的公益性、可行性，以及是否真的關系國計民生、是否推進經濟發展；另一方面也要考慮通過市場手段減少發債額度。如項目是否有相應通過PPP、上市資產重組等方式運作的資產處置計劃目標，以應對償債壓力。事實上，浙江很多地方早就開始探索市場機制化解地方債務風險，并取得了一定成效。如義烏市在政府垃圾焚燒投資項目中引入社會資本，采取民營企業建造垃圾發電廠、政府給予補貼的模式，成功減少發債15億元，探索了長效多元化融資機制。總之，各級政府在申報未來新增債務時應當保持謹慎態度，舉債首先一定要與經濟發展相適應，其次一些項目可利用市場機制進行解決以適當減少新增債務規模。

2.各部門：債務審查

（1）各級財政部門、各級審計部門

當各級政府及部門提出舉債申請后，各級財政部門負債審核資金額度是否適當。具體而言，可先考察該級政府或部門的債務風險預警指標，再調查實際項目的公益性與可行性，最后分析省政府可能分配給本地區的債務額度，將這些綜合起來確定其舉債金額的適當性；各級審計部門也要同時進行償債信用風險評估。即先研究影響地方政府信用風險的因素，如經濟發展狀況、政府資產負債情況、政府治理能力等；再根據信用風險因素，考慮地區金融生態環境，依據中介機構作出的金融生態環境評估結論，確定地方政府信用風險；最后，考慮是否有其他經濟支持，如上級政府撥款、補貼等，并根據這些經濟支持調整政府信用風險。從而獲得最終地方政府償債信用風險。

表4　地方政府債務風險防控的職責

（2）各級人大或常委會

各級人大或常委會根據各級財政部門與審計部門提供的資金額度審核與償債信用風險評估結果，以及項目對整個地區經濟發展、國計民生等的影響，進行項目舉債審批。審批時應重點審查預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源。

3.省財政廳：確定全省債務規模

省財政廳匯總全省上報的發債總額，鎖定一般債務和專項債務規模。隨后匯同審計廳對債務進行逐筆核查，以認定上報債務額度的準確性。具體而言，可采用財政部專員辦抽查、提供原始資料到省財政廳接受實地核查①浙江省在這次債務甄別中就采用了這種方法，并選擇了杭州、溫州、紹興、臺州、嘉興等5個地級市進行現場核查。、網上核查等三種檢查辦法。隨后，將鎖定的一般債務和專項債務規模上報中央，以最終獲取發債規模。

（二）發債審批過程中央的職責

根據財政部頒發的《辦法》，由財政部認定各地方上報的存量債務規模（分一般債務和專項債務規模），并報國務院、全國人大進行批準；國務院、全國人大最終確定各地的發債規模和空間，并下發至各省實施。目前，各省存量債務已經上報，財政部還未進行認定，預計各省發債額度于5月公布。認定債務時會由省財政部門牽頭、各級審計部門積極配合，并將兩個部門的數據口徑統一，獲得最終各地方一般債務和專項債務規模。隨后，國務院、全國人大預計5月底或6月初審批，省人大納入預算調整方案，6-11月地方債陸續發行。可見，中央確定各地方政府的債務規模與確定地區的債務限額的目的均是進行債務規模限額管理，并嚴格限定地方政府舉債程序與舉債用途②根據國務院《意見》今后地方政府舉債只能用于公益性資本支出和歸還存量債務，不得用于經常性支出。。

（三）發債審批后地方政府的職責

1.省財政廳與地方人大常委會：按中央要求限額發行債券

首先，省財政廳根據中央下達的債務限額，綜合考慮存量債務需要消耗的比率與新增建設項目的債務增量，提出預算調整方案或者債券收支調整方案，目的是加強債務預算管理。這樣一方面可以在幾年內消化存量債務，另一方面也可為新增項目提供建設資金。具體而言，專項債務納入基金預算管理，一般債務納入公共預算管理，經財政補貼的項目資金按性質分別納入公共預算與政府性基金預算。

其次，由于省人大或其常委會的權威性與獨立性，其最適合作為政府及其部門的審批機構。然而，各省市區額度于5月公布。此時地方兩會早已召開完畢，債券收支方案將納入省級地方政府的預算調整方案，這一方案將在5月末及6月初的省級人大常委會上審議。省人大常委會應嚴格審議預算調整方案或者債券收支調整方案，審議時應重點審查預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源。事實上，嘉興市已在這方面進行了嘗試，人大常委會審議通過將債券資金納入財政預算的議案，將用5.5億元債券資金置換地方政府性債務③資金來源于浙江省2014年自發自還的137億元債券資金的一部分。。

2.省政府：在轄區范圍內合理分配

省政府根據省人大常委會批準的預算發行地方債務，部分用于省級支出，部分通過轉貸市縣的方式在轄區內分配。在分配時不僅要考慮當前財政部門提供的各級政府的債務風險預警指標，還要注意各地區的經濟發展、償債能力等相關指標。只有綜合考慮這些指標，才能合理評估舉債的效益，才能更科學地在轄區內分配債券。

3.各部門：對債務進行全面監督

（1）各級財政部門

首先，采取哪級政府舉債，哪級財政部門動態監督管理的措施。在管理中，首先應提高債務公開透明度。一方面，將預算計劃與報告作為提高地方政府債務透明度的載體，從預算出發控制債務規模，及時發現違背預算的借債問題發生。另一方面，加快編制浙江地方政府資產負債表，利用權責發生制的政府財務報告加大地方債務透明度。此外，對浙江的重大專項政策措施債務，如“五水共治”、“三改一拆”等項目債務應實施單獨預算與單獨核算，并定期向社會公開政府發債情況及項目建設情況，以接受社會監督。

其次，當前的風險預警指標僅考慮了債務率、償債率、逾期債務率④債務率：年末債務余額與當年政府綜合財力的比率，是衡量債務規模大小的指標。償債率：當年償還政府性債務本息額與當年可支配財力的比率；逾期債務率：年末逾期債務余額占年末債務余額的比重，是反映到期不能償還債務所占比重的指標。指標來源于《浙江省地方政府性債務管理實施暫行辦法》，2006；浙江省政府性債務審計結果，2014年1月24日公告。等債務規模指標，但沒有考慮地方政府的經濟發展與償債能力，因此應完善債務風險預警指標體系。如可增加人均GDP、增量資本產出率、實際經濟增長率①增量資本產出率反映投資效率，是年度投資與當年增量產出的比；經濟增長率是當期國民生產總值與基期國民生產總值的比。等衡量地區經濟發展的指標；在今后浙江編制地方政府資產負債表的前提下，增加短期償債比率：流動比率、速動比率，長期償債比率：產權比率、或有負債比率、已獲利息倍數、帶息負債比率②流動比率，是流動資產與流動負債的比率；速動比率，是指速動資產對流動負債的比率；產權比率也稱資本負債率，是指企業負債總額與所有者權益總額的比率；或有負債比率，是指企業或有負債總額對所有者權益總額的比率；已獲利息倍數，是指企業一定時期息稅前利潤與利息支出的比率；帶息負債比率，是指企業某一時點的帶息負債總額與負債總額的比率。等償債能力指標。在這些指標的基礎上建立債務風險預警指標體系，進行債務綜合評價。

（2）審計部門

審計部門的職能是從發債前的債務合理性分析、發債過程的債務資金使用、發債后的債務償還角度出發進行全過程監督。具體而言，在發債前，各級審計部門對本級政府進行償債信用風險評估，確保發債項目的經濟效益合理，確保政府有適當的償還計劃和穩定的償還資金來源，確保債務風險預警指標適當。將債務規模大、經濟發展慢、償債能力弱的各地區政府上報給省政府，由省政府限制其發債規模以減少債務風險；在發債過程中，審計部門進行預算跟蹤審計，即對預算執行過程中編制、籌集、分配和使用財政資金的情況以及組織政府預算收支任務完成情況所進行的審計監督。將不按照規定編制預算和執行預算的項目及時匯報給同級政府，由同級政府進行整改或追究責任人責任；在發債后，審計部門進行執行績效審計，以幫助各級政府考核官員。審計主要內容是，地方政府性債務管理監督制度的建立、執行、效果檢查情況，以及債務風險控制、償還情況等。

（3）各級政府

各級政府監督債務的最主要職能是建立考核問責機制，即利用審計部門的執行績效審計了解政府債務的預算編制與實施、債務資金使用情況、償還來源及時間等內容，并將其作為一個硬指標納入政績考核。事實上，浙江已制定了《浙江省地方政府性債務管理工作考核評比辦法》（2012），需要加強對過度舉債、違規擔保及不恰當使用資金等進行監督檢查，并根據檢查結果追究責任。

此外，省政府監督債務還有一個職能是建立債務風險應急處置機制，即當地方沒有能力償還債務時，可利用風險應急處置機制解決當前困境且利用追究責任機制懲罰責任人，即一方面通過出售地方政府資產、向中央政府求助等方法進行償還；另一方面，對責任人實施終身責任制，并追究刑事責任。

三、小結

浙江省政府一直以來都非常重視地方債務的管理，為我國其他地方政府債務風險防控提供了思路。本文發現，浙江地方債務規模基本與經濟發展水平相適宜，但仍然出現了債務風險集中在省以下政府、債務資金來源渠道分散、融資平臺風險較大、政策約束作用較弱等風險。為了控制這些風險，在發債審批前，各級政府及其部門可先進行上報存量與新增債務，各級財政、審計部門可再進行債務審查，最后由省財政廳確定全省債務規模；在發債審批中，由財政部認定各地方上報的存量債務規模，并報國務院、全國人大進行批準；在發債審批后，省財政廳與地方人大常委會先按中央要求限額發行債券，省政府再在轄區范圍內合理分配，最后各級財政、審計、各級政府進行全面監督。

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〔9〕朱軍.國外地方債務管理中的透明度要求：經驗與政策啟示［J］.財政研究，2014（11）.

【責任編輯王東偉】

中圖分類號：F812.5

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）03- 0009- 07

〔收稿日期〕2016-01-12

〔作者簡介〕王帆，財務與會計學院副教授，博士，研究方向為財政審計。

〔基金項目〕浙江省自然科學基金資助（LQ14G020003）；浙江省社科聯研究課題（2014N103）；浙江省高校人文社科重點研究基地（浙江工商大學應用經濟學）項目資助；浙江工商大學青年人才基金項目資助（QY13-12）。