貴州：烏當區教育PPP項目的實踐與思考

◎ 付洪偉（貴州陽光產權交易所有限公司，貴陽 550081）

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貴州：烏當區教育PPP項目的實踐與思考

◎ 付洪偉（貴州陽光產權交易所有限公司，貴陽 550081）

當前，我國正處在全面深化改革的關鍵階段，要落實“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，關鍵靠人才，基礎在教育。黨的十八大指出“教育是民族振興和社會進步的基石，要堅持優先發展教育，實現教育公平”。發展教育，對實現全面建設小康社會奮斗目標具有決定性意義。對此，國家年年加大教育投入，大力支持我國教育事業發展，盡管如此，當前仍然普遍存在人民群眾對教育特別是優質教育需求和供給的矛盾。

貴陽市烏當區人民政府為加強教育基礎設施投入，推動烏當區公益性教育民生事業發展，解決區內教學資源投入不足問題，改善區內適齡兒童、青少年學習條件，決定在區屬下壩鎮新建一所九年制學校、水田鎮建一所中學、新添寨鎮建一所幼兒園，項目總投資3.25億元。由于烏當區財力有限，短期內難以籌集項目建設資金，項目建設難以落地。為推動項目建設，經充分論證，烏當區決定采用PPP模式實施項目建設和營運，解決烏當區教育資源供給不足問題。

烏當區教育PPP項目作為貴州省第一個PPP教育項目，通過對其運作過程，經驗回顧總結、分析思考，對教育類PPP項目今后的實施具有參考價值和指導意義。

1　項目基本情況

烏當區教育PPP項目由烏當區下壩鎮九年制學校建設項目、烏當區水田中學建設項目、烏當區振新幼兒園建設項目3個子項目打捆組成，項目采用建設—擁有—營運—移交的BOOT運作方式，項目合作期營運期12年，合作期內中標社會資本負責項目設計、融資、建設、運營等工作，營運期社會資本通過經營教育設備、配套設施和政府可用性付費、績效付費購買服務獲取回報，保證社會資本收回投資并取得合理收益。合作期滿后社會資本將項目資產及相關權利無償移交給政府。該項目通過充分準備于2015年11月通過公開招投標方式，選擇貴陽金陽集團投資公司和北京城建亞泰建設集團有限公司組成聯合體為中標社會資本和施工方，參與項目融資建設和經營管理，目前已進入項目執行階段。

2　實踐與創新

2.1項目策劃和包裝

教育項目沒有成熟的PPP案例，需要結合PPP和教育等方面的法律法規，對項目進行精心策劃和包裝，在該項目中我們的做法主要有以下三點。一是項目打捆包裝。由于單個項目較小，如把三個項目分開單獨做PPP，項目投資小，難以吸引社會資本進入。因此，作為咨詢單位，我們向烏當區政府提出打捆包裝成PPP項目的思考，得到區政府及有關部門的認可，三個項目打捆后項目總投資達到3.25億元，提高了對社會資本的吸引力；二是對項目營運策劃。我們把項目的建設和后期維修維護結合起來，全部由社會資本實施，實現項目建設和營運維護一體化；三是雙方約定項目公司向區屬27所學校及本次實施的三所教育機構提供后勤服務保障。后勤服務的內容包括：校舍維修改造、校服采購、辦公用品采購。獲取的利潤收益用于補貼項目建設營運費用，有效降低了財政支出。

2.2采購方式的選擇

根據《政府采購法》規定，本項目選用公開招投標方式選擇社會資本方。在招標采購文件設計中，咨詢單位根據項目實際，按照《招投標法實施條例》中“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、或者提供的可以不進行招投標”的規定，將本項目“兩招并一招”進行，即在招標文件中明確參與投標的社會資本方必須具有施工資質，這樣社會資本方進來后就可以作為施工單位組織項目施工，不需要進行工程建設招投標，節約了約2個月的時間，為項目實現2016年底建成交付使用打下了基礎。且社會資本方既是投資人又是施工承包單位，通過工程建設獲取一定的利潤，對投資人投資收益增加了保障，同時有效降低了財政支出。

2.3合理設置特許經營期

本項目公益性特點顯著，項目所有權歸政府，項目公司根據政府授權進行特許經營并獲取投資收益，到期移交給政府。且為新建項目，為減輕當期財政支出壓力、平滑財政支出，本項目選擇建設—擁有—經營—移交（BOOT）的運作方式。經財務測算合理回報期，最終確定特許經營期為12年，并根據項目公司在后勤服務方面利潤審計結果來核減項目公司經營收益，確保投資人獲取合理利潤而不暴利。

2.4合理分擔風險

根據由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險，承擔的風險程度與所得回報相匹配，承擔的風險要有上限等PPP模式風險分配原則，明確政府和企業各自承擔和共同承擔的風險，合理分配責任義務，屬于經營活動自身產生的商業風險，包括融資、財務、營運等風險由社會資本承擔，超出投資者控制范圍的風險如法律、利率、政策變動等風險，由政府承擔，不可抗力等風險由雙方共同承擔。并且在方案中提出降低風險的措施，如建立管理督查機制，引進保險公司進行分擔等，使得項目風險可控。

2.5合理設置股權結構

為充分發揮社會資本在投資效益及運營管理上的優勢，又保證政府方對PPP項目的有效監管，本項目由社會資本方和政府方代表五韻旅投公司共同出資組建項目公司（SPV），其中社會資本方出資85%，政府方代表五韻旅投公司出資15%，社會資本方對公司控股。通過一系列項目制度設置形成了有效的內部監督制衡又協調運轉的法人治理結構。

3　啟示

3.1財務測算是重點

當前PPP是否可行主要是看物有所值評價，目前我國PPP項目物有所值評價大部分還處于定性評價階段，從目前現有條件、專業技術水平及諸多可變因素難以做到定量精確測算。因此，財務測算非常重要，如何根據項目實際情況建立數學模式，因子的選擇和把握，參考的數據準確度都是財務測算是否可行的關鍵，只有合理的財務測算才能保證公眾利益和市場化兼顧相結合。

3.2選擇社會資本是關鍵

融資是PPP項目重要特征，社會資本方的經濟實力、信用評級是項目融資關鍵，因此選擇經濟實力強、信用評級高、管理經驗豐富的投資人作為社會資本方有利于項目融資、項目策劃和風險管控，因此在采購文件的編制中要設計相關的條件，既要爭取社會公眾利益的最大化，又要關注社會資本的建設營運能力，把項目建設經營風險降低，切實推進項目落地。本項目最終中標社會資本方具有信用評級為AA+，具有較強的融資能力，有利于推動項目實施。