農村土地承包經營權流轉糾紛司法裁判的實證分析
——以CZ市兩級法院裁判文書為視角

劉俊清

(常州工學院經濟與管理學院，江蘇常州213002)

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農村土地承包經營權流轉糾紛司法裁判的實證分析
——以CZ市兩級法院裁判文書為視角

劉俊清

(常州工學院經濟與管理學院，江蘇常州213002)

摘要：以CZ市兩級法院在中國裁判文書網、江蘇法院網公布的49份司法裁判文書為分析對象，對農村土地承包經營權流轉糾紛的訴訟主體、訴訟請求、法院審查土地流轉合同及適用法律進行了實證調查。研究結果表明：農村土地承包經營權流轉糾紛案件有不斷增加的趨勢；糾紛的主體主要發生在村民與村民之間；原告訴訟請求以返還承包地，追索轉讓費、租金為主；土地流轉的方式不明確，合同不規范；法院對農村土地流轉的合法要件審查不嚴格，裁判文書援引的法律規范過多?；谏鲜鲅芯拷Y果，文章認為，法院在審理農村土地承包權流轉糾紛案件過程中，應嚴格適用法律。同時應加大政府對農村土地承包經營權流轉行為的引導和監督，防范農村土地承包經營權流轉中的風險。

關鍵詞：農村土地承包經營權；土地流轉；裁判文書

隨著國家基本農業政策的調整、一系列農村土地流轉政策的出臺，以農村土地為中心的利益格局發生重大變化。農村土地承包經營權流轉進程不斷加快，農村土地利用價值大幅提升，給農民帶來新一輪財富增長的同時，也引發農村土地流轉糾紛不斷增多。如何有效解決農村土地承包經營權流轉糾紛，嚴格規范土地流轉行為，不僅關系到對農民土地承包經營權的保護，穩定農村土地承包關系，更是關系到促進農業發展、農村社會的穩定和農民增收的大問題。

由于實際生活中農村土地承包經營權流轉情況較復雜，以及適用農村土地承包經營權流轉的法律法規過多，因此審判實踐中農村土地承包經營權流轉糾紛案件難以處理或執法不一的現象日趨嚴重，妨礙了農村土地承包經營權的順利流轉。本文通過對現有的司法判決文書進行研究，以期梳理農村土地承包經營權流轉糾紛審判的全部情況，真實反映法院對農村土地承包經營權流轉行為進行審查、認證的邏輯過程，為解決農村土地承包經營權流轉糾紛、規范農村土地承包經營權流轉提供公正、權威的指引，促進農村土地承包經營權流轉合法有序進行。

一、文獻回顧及樣本來源

以往對農村土地承包經營權流轉的研究大多集中在三個方面。有些學者對農村土地承包經營權流轉的現狀及影響因素進行調查分析。例如，葉劍平等通過對我國17省農村土地流轉市場的調查認為產權和制度因素是制約中國農地流轉市場發展的主要因素[1]。張丁、萬蕾通過對15省(區)的調查分析了農戶土地承包經營權流轉的影響因素，認為現階段農戶土地過于零散、戶主受教育程度低下、剩余勞動力轉移困難等問題嚴重制約著土地承包經營權在農戶之間的流轉[2]。袁綱對當前城市化進程中農村土地承包糾紛的類型、特點、原因進行了分析[3]。史衛民通過分析農村土地承包糾紛的類型，得出農村土地糾紛呈現出長期化、增多化、復雜化、多元化的發展趨勢[4]。張浩通過對華北某村三起征地案件的分析認為，農民的土地認知對中國土地制度變革具有重要的參考意義[5]。

有些學者對農村土地承包經營權流轉制度的合理性進行了批判性研究。丁關良指出不同性質土地承包經營權是否可流轉缺乏明確法律界定，需修改相關現行法律，通過專項立法來完善流轉法律制度[6]。馮秀萍、林翊認為，農地使用權流轉缺乏有效的制度保障和法律依據是農民土地權益流失的重要原因之一[7]。朱虎認為，“發包方同意”在對土地承包經營權流轉方面的限制在不斷被弱化[8]。溫世揚、蘭曉為則指出立法設置的發包方“同意權”實為多余之舉，“同意權”只會為集體組織不當干預農戶私權利設置冠冕堂皇的借口[9]。

有些學者對土地承包經營權糾紛的研究集中在農村土地承包糾紛的成因及解決對策方面[10-13]。在通過訴訟解決土地承包經營權糾紛的研究方面，趙曉力通過文獻研究和實地調查，指出了20世紀80年代以來我國基層法院就將農村承包合同糾紛納入法院的受案范圍，法院通過對農村承包合同糾紛的解決，幫助黨和政府改進和加強對農村和農民的治理[14]。楊芳以安徽省滁州市2001—2004年受理的涉農土地糾紛案件為數據，研究了涉農土地糾紛的特點、存在的問題及成因、主要對策與法律建議[15]。徐鳳真分析了引發農村土地流轉糾紛的原因，認為解決農村土地流轉糾紛，一要從消除糾紛產生的根源出發，構建糾紛預防機制，二要建立多元化的糾紛解決機制，促進糾紛的及時有效解決[16]。

上述研究，都沒能對土地承包經營權流轉糾紛司法裁判的實際運行過程進行實證分析。

為了解我國現行法律關于農村土地承包經營權流轉的規定如何從“紙面上的法”轉變為“行動中的法”，筆者以CZ市兩級法院2010年以來審結的土地承包經營權流轉糾紛案件的49份判決書為研究對象①，對土地承包經營權流轉糾紛的訴訟主體、訴訟請求、法院判決審查情況及適用法律等問題進行分析，藉此對規范土地承包經營權流轉行為、有效解決農村土地承包經營權糾紛提出有關建議。

二、研究結果與分析

(一)CZ市發生農村土地承包經營權合同糾紛的情況

2010年農村承包合同一審案件436件，2011年農村承包合同一審案件436件。2012年農村土地承包經營權流轉等涉農案件464件。2012年CZ市兩級法院一審受理農村土地承包合同糾紛1 643件[17](見表1)。2008—2011年CZ市下轄的JT法院共受理各類農村土地承包糾紛案件365件，LY法院受理617件。

表1　CZ市2012年兩級人民法院審理合同糾紛一審案件收結案情況　件

(二)農村土地承包經營權流轉糾紛訴訟主體的情況

農村土地承包經營權流轉糾紛的主體90%以上發生在村民與村民、村民與村委會之間。自然人為被告的占55.1%，公司(包括農業合作社)作為被告的占14.3%。

(三)原告的訴訟請求、主要理由與被告的答辯理由

80%以上的原告的訴訟請求是要求解除合同、返還承包地，追索轉讓費、租金等。主要理由集中在費用過低、土地使用費未作約定、提高收益等(見表2)。

表2　原告的訴訟請求、主要理由與被告的答辯理由

(四)原被告雙方提供的主要證據材料

原被告雙方提供的證據材料主要有農村土地承包經營權證書、土地歸戶登記表、備案登記表、現場照片、村委會出具的“證明”等，如表3所示。

表3　原被告雙方提供的主要證據材料

(五)法院裁判文書中明確認定的流轉方式及要件

在調查的49個樣本中，裁判文書中出現的流轉方式有出租、轉包、互換、轉讓、代耕、承包、流轉(或轉入)等，其中出租和轉包兩項占總案件數的69.3%。裁判文書中明確審查流轉方式主體“屬于同一集體經濟組織成員”占總案件數的89.79%。

根據我國《物權法》《農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律規定的“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”以及流轉的條件，農村土地承包經營權合法流轉必須滿足要求，如表4所示。

表4　農村土地承包經營權合法流轉的要求

在49個樣本中，裁判文書中明確審查流轉方式內容合法性要件“平等協商、自愿、有償”占總案件數的100%；“不得改變土地農業用途”的占6.12%；“流轉的期限不得超過承包的剩余期限”的占87.75%；對“受讓方須有農業經營能力”的審查為0。裁判文書中明確審查流轉方式特殊要件“報發包方備案”占總案件數的48.9%；“經發包方同意”的占38.8%。

(六)判決文書中適用法律法規的情況

在49個樣本中，裁判文書援引3部以上法律法規占到總案件數的80%以上。

三、結論與建議

(一)結論

通過對農村土地承包經營權流轉糾紛裁判文書樣本的分析，可以得出以下結論：

第一，近年來農村土地承包經營權流轉糾紛案件有不斷增加的趨勢。主要原因一是取消農業稅以及糧食直補使得農民因土地獲得的收益增多。二是國家推行農村土地確權登記制度，更加明確了農民對土地的財產性權益，增加了農民對土地的訴求。三是農民土地流轉行為不規范，多數是口頭約定，有書面約定的對流轉方式、流轉土地的用途、流轉價款及支付方式、流轉期限等都約定不明，容易引發糾紛。四是農民通過法律維權的意識提高了。

第二，農村土地承包經營權流轉糾紛的主體主要發生在村民與村民、村民與村委會之間。原告的訴求主要集中在解除合同，返還承包地，追索轉讓費、租金等方面。

第三，村委會出具“證明”相對隨意。筆者在走訪調查過程中發現，絕大多數的農村土地承包經營權流轉糾紛都是先經過村委會調解，調解不成之后才走訴訟程序。原告方沒有農村土地承包經營權證書、土地歸戶登記表或村委會備案登記的，最終都由村委會出具訴爭土地由誰承包經營、耕種的“說明”或“證明”。特別是涉及原告是本村村民要求返還或收回土地，被告是公司(或合作社)，而訴爭土地又面臨征用時，由村委會出具“證明”更為常見。而法官對于村委會“證明”的證據效力，通常在村委會工作人員出庭說明情況后都能采信。

第四，法院對農村土地承包經營權糾紛訴訟主體資格的審查方面，只要是其家庭成員，又屬于本集體經濟組織成員，一般都認可其訴訟主體資格，同時認可村民小組的訴訟主體資格。

《農村土地承包法》第15條以及最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第3條都規定農村土地的承包方是“農戶”，“農戶”可以作為訴訟當事人。但現行法律法規都沒有對“農戶”的概念作出清晰明確的界定。因此，涉及“家庭承包的承包方”起訴時，法院在審查原告主體資格的時候并沒有明確要求一定是“戶主”，故“戶主”之外的家庭成員起訴的也認可其訴訟主體資格。

在49份裁判文書中，涉及村民小組作為原告和被告的案例各1例。對于村民小組的訴訟主體資格問題，法官之間的意見存在分歧。有的法官認為村民小組沒有訴訟主體資格，理由是《民事訴訟法》規定的“其他組織”是指合法成立、有一定的機構和財產，但不具備法人資格的組織，而村民小組無組織機構、沒有獨立財產、無民事行為能力。有的法官認為村民小組有訴訟主體資格，屬于農村的一級經濟組織。理由是《物權法》第60條“對于集體所有的土地……由村民小組代表集體行使所有權”。因此，法院審查認為有獨立財產的村民小組具有訴訟主體資格。這一結論也被2015年新實施的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第68條所認可②。

第五，法院裁判文書對流轉的方式及要件存在審查不嚴格的情形?！掇r村土地承包法》規定農村土地承包經營權流轉的要件，是土地承包經營權人進行土地流轉時必須遵守的，也是法院審理農村土地承包經營權糾紛案件時必須遵守的裁判規范。在49份裁判文書中，對流轉合同的“主體要件”都沒有明確表述。在對“內容合法性要件”的審查上，要求“受讓方須有農業經營能力”這一項也沒有明確表述。對于“形式要件”，《農村土地承包法》第37條明確規定，采取“轉包、出租、互換、轉讓”等方式流轉的，都應當簽訂書面合同；“轉讓”的還應當經發包方同意。但有的裁判文書也認可“口頭協議”的效力。對于流轉的“特殊要求”，“應當經發包方同意”占案件總數的38.8%；“應當報發包方備案”占案件總數的48.9%。意即超過一半的流轉合同沒有經過發包方“同意”或“備案”，按照法律規定的理解，“應當”就是“必須”，否則，合同沒有法律效力。通過對法官的咨詢得知，如果嚴格按照法律規定進行裁判，案件很難審理，比如要求“流出方需有穩定的非農職業或收入來源”缺乏一定的判斷標準，司法實踐中難于把握；流轉合同的格式不規范；流轉方式的術語也不規范，比如將流轉方式寫成承包使用、分包、出借、歸乙方耕種、收回、流轉等等。

通過上述分析可以看出，法官審查農村土地承包經營權流轉合同的效力性時規定把握不嚴。對于具體是何種流轉方式認定不準確，比如將承包使用、分包認定為轉包，將流轉直接認定為轉讓等等③。

這些情況說明，無論是農村土地承包經營權流轉的主體在簽訂流轉合同時，還是法官在農村土地承包經營權流轉糾紛訴訟中適用法律，都與現行法律關于農村土地承包經營權流轉的規范要求有較大出入。

第六，法院裁判文書中援引法律規范數過多。在土地承包經營權流轉糾紛裁判文書中，被作為裁判依據援引的法律法規主要有《農村土地承包法》、農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《民法通則》、《合同法》、《物權法》、《土地管理法》、《農業法》、《村委會組織法》、《民事訴訟法》、最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》、最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》、地方性法規《江蘇省農村土地承包經營權保護條例》等12部法律法規。在49份裁判文書中，超過80%的裁判文書援引3部以上法律法規，這實在沒必要。這說明，有的法官對于適用法律規范的準確度把握不準。

(二)建議

為促進農村土地承包經營權合法有序流轉，應努力做到以下幾點：

第一，在國家沒有出臺新的農村土地承包經營權流轉方面法律的情況下，法院在審理農村土地承包經營權流轉糾紛案件法律適用方面，應以《農村土地承包法》為基礎，結合國家最新的農村土地政策，以《農村土地承包法》以及最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包案件適用法律問題的解釋》為基本依據，嚴格適用法律，嚴格審查農村土地承包經營權流轉的合法性要件，尤其是對于改變土地所有權性質和改變土地農業用途的，應依《農村土地承包法》《合同法》堅決判處流轉合同無效，并承擔違約金或懲罰性損害賠償金，以促進農村土地承包經營權規范流轉，保護農民的權益，穩定農村土地承包關系，實現社會效果與法律效果的有機統一，促進農村土地承包經營權流轉糾紛的有效解決。

第二，政府應加大對農村土地承包經營權流轉的引導和監督，嚴格規范流轉行為。為保證農村土地承包經營權流轉健康有序進行，應做到農村土地承包經營權流轉的程序合法、手續完備、合同規范。在堅持農戶“依法、自愿、有償”原則的前提下，農戶都應簽訂書面土地流轉合同。例如CZ市WJ區出臺的《關于進一步推進全區農村土地流轉發展適度規模經營的意見》指出[18]，構建由區土地流轉服務網絡平臺、鎮土地流轉服務中心、村流轉服務分站構成的三級農村土地流轉服務網絡體系。由區土地流轉服務網絡平臺發布土地流轉信息。鎮土地流轉服務中心負責轄區的土地流轉工作的指導和管理，指導合同簽訂、合同鑒證、政策咨詢等工作。鎮村流轉服務機構依法審查合同的鑒證、備案、登記，并建立農村土地流轉情況登記簿和流轉檔案。各村要將土地流轉服務納入村公共服務中心，由專職或兼職的工作人員為本村農戶提供土地流轉服務。

第三，法院應加強與其他部門的聯系、溝通，共同防范農村土地承包經營權流轉中可能出現的風險。在審理農村土地承包權流轉糾紛案件的過程中，法官應注重對糾紛當事人的調解疏導，加強與土管、農林、經管等部門的溝通協調，充分發揮鎮、村兩級的調解作用。準確理解糾紛當事人的真實意思表示，準確把握農村土地承包權經營流轉方式。個別在進入審理程序前當事人就揚言要破壞生產經營，甚至發生搶種承包田事件。有的農民在承包土地被占用后，由于未得到足額補償和妥善安置，處于“無田可種、生活無著”的困境。因此法官在案件審理之后應加強對當事人的法律釋明工作，避免當事人纏訴、上訪。對于大規模土地流轉的，法院應加大對流入方(公司、農戶、合作社)的資質、誠信情況的審查，發現其缺乏相應資質、又沒有相應經營能力的，應及時向土地管理部門發出司法建議書，以規避土地流轉過程中的風險，防止大規模群體性事件的發生。如果發現有涉嫌借土地流轉實施詐騙等犯罪情形的，應立即終止審理，將案件移交公安機關立案偵查。以維護農村土地承包經營權人的合法權益，維護農村穩定。

注釋：

①樣本來源：在中國裁判文書網、江蘇法院網輸入審理法院“CZ(地名)”，關鍵詞“土地承包經營權”，裁判時間從2010年1月1日到2014年8月23日，進行逐個篩選，獲得案例62例(包括一審、二審)，排除中國裁判文書網和江蘇法院網中重復收錄的案例7例、準予撤訴等程序性的裁定案例3例、土地征收補償案例2例、土地承包經營權繼承案例1例，最終確定裁判文書標題中標明“土地承包經營權”字樣的案例49例作為分析樣本，對有關主審法官、律師進行了訪談。

②2015年新實施的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第68條：“村民委員會或者村民小組與他人發生民事糾紛的，村民委員會或者有獨立財產的村民小組為當事人?！?/p>

③農村土地承包經營權的“轉包”是指承包方將承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織農戶從事農業生產經營，轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行合同規定的權利義務?！稗D讓”是指經承包方申請，發包方同意，將經營權讓渡給其他農戶，由其履行合同規定的承包權益義務。轉讓后原土地承包關系終止。承包方未經發包方同意，轉讓合同或互換經營權標的物的，應認定該轉讓或互換行為無效。

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[18] 中共常州市武進區委辦公室，常州市武進區人民政府辦公室.關于進一步推進全區農村土地流轉發展適度規模經營的意見[EB/OL].[2014-06-09].http://www.wjtdlz.net/html/wjtdlz_zcfg/201365/8324636991.html.

責任編輯：莊亞華

doi:10.3969/j.issn.1673-0887.2016.02.019

收稿日期：2015-08-10

作者簡介：劉俊清(1973—)，男，講師。

基金項目：江蘇省教育廳2013年度高校哲學社會科學基金指導項目(2013SJD820011)

中圖分類號：D922.32

文獻標志碼：A

文章編號：1673-0887(2016)02-0087-06