淺談統一行政組織法的制定

2016-06-13 05:48:48張志毅

常州工學院學報(社科版) 2016年2期

張志毅

(武漢大學法學院，湖北武漢430072)

淺談統一行政組織法的制定

張志毅

(武漢大學法學院，湖北武漢430072)

摘要：新中國成立之后，我國在國家層面上總共進行了7次機構改革，也取得了一定的成就，減少了行政機關的人員，一定程度上改變了機構過于冗雜的局面，但是機構沒有擺脫“精簡—臃腫—再精簡—再臃腫”的惡性循環道路。究其原因，主要是由于我國缺乏科學完備的行政組織法，當前我國的《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定過于原則化，也沒有科學規范中央和地方的關系，地方組織法又是一個規范行政機關和立法機關的法律，顯得邏輯混亂，難以發揮有效的規范作用。結合我國當前的實際情況以及國外的立法經驗，建立統一的行政組織法來規范我國的行政機關的組織，防止我國行政機關過于龐大具有必要性和可行性。

關鍵詞：行政體制；機構改革；行政組織法

一、行政組織法概述

(一)行政組織法的界定

對于行政組織法的界定，有著很多的學說。日本學者認為，行政組織法是關于行政主體以及構成行政主體的一切要素的法的總稱。臺灣學者特別強調行政組織法涉及行政作用和行政救濟的功能，與公民的利益相關。我國的學者認為行政組織法是關于行政機關和行政工作人員的法律規范的總稱①。筆者比較認同的是應松年老師的觀點：行政組織法是規范行政的組織過程和控制行政組織的法②。在這個定義中主要強調了規范行政組織的過程，同時這個界定也突出了行政組織法有組織行政和控制行政的雙重性質，對于行政組織過程中如何保障民主、公開和平等以及如何進行行政體制的改革都必須由行政組織法來規定。組織行政涉及國家、行政團體、其他公務組織和個人之間的權力分配，所以必須要有嚴格的程序來規定，以保障各個方面的利益衡平。廣義的行政組織法應該包括《行政組織法》《行政編制法》和《公務員法》。

(二)行政組織法的功能

1.合理設定行政權

設定行政權包括了創設、分配和調整行政權，國家的一切權力來自人民，人民沒有授予的權力，國家行政機關是不可以行使的，否則就是行政越權。我國《憲法》第89條規定了國務院的18項行政職能，第107條規定了縣級以上人民政府的職能。但是憲法的規定較為原則化和抽象化，這就需要行政組織法來做出具體的規定。同時行政權力的分配，既有縱向的中央和地方的權力分配，也有橫向的行政機關之間的分配。對于錯綜復雜的行政權力的分配，我國還沒有明確的法律來加以規范，這也需要行政組織法通過法律的穩定性和規范性來有效地調節各種權力關系，真正達到權限清晰，權責明確。

2.行政組織法可以明確行政機關設置的程序③

過去我們國家一向重實體法的規定，往往忽視程序正義。嚴格程序法的制定與執行是現代法治國家的重要標志，也是建設社會主義法治國家的必然要求，行政機關的設置也必須重視程序的正當性。不同地位、不同性質的行政機關在設置的程序上有所不同，重要的行政機關的設置必須通過立法程序，由立法機關予以設置，以加強其合法性。其他的行政機關可以由行政機關自行決定，但是必須要由行政組織法來嚴格地規定相應的程序，以保障設置的科學性和合理性，防止出現行政機關臃腫的局面。

二、完善我國行政組織的必要性

(一)目前我國行政組織法存在的不足

1.行政組織法的規定過于原則，操作性不強

(1)從中央行政組織法的角度來看，我國的《國務院組織法》只有簡單的11條，規定得過于原則化和簡單化，對于像中國這樣的大國，難以真正起到規范行政組織的作用，僅僅是發揮綱領性的作用，實踐中的效果大打折扣。同時由于《國務院組織法》沒有對國務院的行政權力做出明確而具體的界定，只是規定國務院行使《憲法》第89條的規定，而憲法對于國務院職能的規定也把國務院設定為一個無所不包、無所不能的行政組織，這對于劃分行政權力，建設服務型政府是有極大損害的。

(2)從地方行政組織法的角度來看，如現行《地方組織法》第64條規定:“地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則,設立必要的工作部門。”這個條款授權地方各級人民政府根據“工作需要”設立其認為“必要的”工作部門,同時自己把握一個“精干的原則”。實踐證明,地方各級政府都沒把握好這個抽象的、沒有任何外力制約的原則。由于現行的地方組織法的規定過于原則化、含糊化，給予各級行政機關以極大的自由裁量權，法律的用語沒有做到規范化和具體化，彈性化的用語過多，缺乏足夠的權威和強制力，而行政機關的行為又缺乏有效的監督，在這種情況下地方各級政府在行使行政職權的過程中，自覺不自覺地就會隨意擴大行政組織的規模，隨意加設公務員崗位中的副職人數，導致人浮于事，行政效率低下，行政體制改革遠未達到預期效果。

2.地方組織法缺乏科學性

《憲法》第五節規定的是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府，所以我國的地方組織法也是將人民代表大會這個國家權力機關和人民政府這個行政機關放在一起加以規范性調整。但是這兩個機關的性質絕然不同，未來的定位也完全不同，由于長期以來在實踐中不重視人民代表大會的作用，使其淪為“橡皮公章”，所以未來需要強化人大的作用。長久以來，地方各級人民政府所擁有的權力過大，過于寬泛，又缺乏足夠的監督，強權政府的形象深入人心，但是現代政府是一個高效、廉潔的服務型政府，這就要求對政府進行有效的限權。從這方面講就不應該將地方各級人民代表大會和地方各級人民政府放在憲法的同一章節中加以規范。

3.缺乏相應的追責條款

徒法不足以自行，當前我國的行政組織法缺乏相應的追責條款，也就無法保障法律的權威和尊嚴。特別是對于行政機關隨意設置行政崗位，增加領導崗位的人數的違法行為，未做出相應的懲治規定。比如我國的《國務院組織法》第九條規定：各部設部長一人，副部長二至四人；各委員會設主任一人，副主任二至四人，委員五至十人。這是法律對于國務院組成的部委的領導人數的控制，規定得非常具體，但是在實際操作中，如教育部、外交部的副部長已經超過了法定4人的最高限額。同時為了協調各方的利益，還增設了部長助理這種在法律上沒有規定的職務，上行下效，地方的行政部門也以此為據不斷增設領導崗位的人數，一方面導致財政經費的浪費，另一方面也助長了權力尋租等腐敗的滋生和蔓延。

(二)行政組織法的重要意義

1.行政組織法可以有效解決縱向分權、監督的問題

過往的行政組織法的研究主要集中在中央與地方政府機構的白描式敘事，主要的著眼點都在中央與地方行政機關的組織機構、職能、權限。但是由于我國現行憲法對于中央與地方關系的闡述不夠具體，因此關于中央與地方行政機關之間的關系，特別是兩者之間權力界定、權限分配等問題，我國目前的行政組織法很少涉及。但是從廣義的行政組織法角度來看，行政組織法必須要適應時代發展的需要，積極擴量以解決長期以來存在的問題。

首先，行政組織法可以有效解決中央與地方政府之間的縱向分權。我國歷史上就是一個統一的多民族國家，單一制的大背景下，中央政府毫無疑問享有極大的權力，但是隨著市場經濟的不斷發展，地方越來越強調其自身所享有的自主權。如果以優劣而論，中央政府的優勢在于人力與財力各種資源豐富，有全國性的宏觀規劃；而地方政府的優勢則為對于管制事項的區域特性擁有深入的掌握、決策親民性較高以及決策內容更能顧及地方特色。因此，總體而言，凡是涉及單一行政區域的地方性事務較適合由地方政府最終決策；具有高度的專門性且其所牽涉的地域又是跨區域的管制事項，則以中央政府為最終決策者為當④。

行政組織法可以根據《憲法》第3條⑤所規定的原則，將中央與地方行政機關的關系具體化。由于目前我國的中央政府管理得過雜、過細，因此未來行政組織法主要的目的就是向地方政府放權，充分發揮地方政府貼近基層就近管理的優勢⑥。當出現中央政府與地方政府對某項事務都有管理權限的情況時，應當將主要的實體性事項交由地方政府處理，中央政府主要負責監督地方政府在這一系列的管理活動中是否做到依法行政，中央政府是最終的協調者和裁判者，以兼顧地方分權與上級監督的功能要求⑦。

其次，行政組織法可以有效解決地方各級政府之間的關系問題。縱向分權不僅僅指中央與地方的關系，還包括地方各層級政府之間的關系。行政組織法從宏觀角度解決的是上下級政府之間的關系問題，自然應當包括地方各層級政府之間的關系。只有這樣才可以走出目前我國實際存在的“一管就死，一放就亂”的中央與地方關系的困境。

2.行政組織法可以有效解決橫向分工、協調的問題

當前我國行政組織最為普通民眾所詬病的就是機構臃腫、人浮于事、效率低下。造成這種現象的主要原因就是我國目前的法律沒有明確規定行政組織內部如何分工、協調。行政組織法最為重要的作用就是完善政府的組織，協調政府之間的關系。因而行政組織法在解決橫向分工、協調上有其獨特的作用。

其次是協調機制，隨著市場經濟的不斷發展，原來塊狀模式的政府履職模式正在發生著巨大的變化。原來屬于同一管制事項的程序被切割為許多片段，每一片段由不同的行政機關負責，而每個片段共同決定了此一管制事項最終決定的內容⑨。在這種情況下，就必須要協調好各個行政組織之間的關系，防止出現互相扯皮、推諉的現象。

(三)行政組織法修改與完善的原則

隨著社會的發展，民眾對行政組織的期望越來越高，行政組織面臨著提高行政效率，精簡機構的重任。同時在政府轉變職能的過程中，社會組織的作用也日趨凸顯，這就亟待修改與完善我國當前的行政組織法來回應社會發展的需求，進一步厘清中央行政組織與地方行政組織的關系、政府組織與非政府組織的關系，從而激發整個社會的活力。法律原則是指那些可以作為規則的思想基礎或政治基礎的綜合性、穩定性的原理或準則⑩。行政組織法的修改與完善必須堅持以下原則。

1.行政組織法定的原則

2.行政組織分權原則

根據《公路圬工橋涵設計規范》JTG D61-2005第4.0.8-4.0.10條進行混凝土拱的截面強度驗算，混凝土軸心受壓構件彎曲系數φ取1.0，單向偏壓未加固截面容許偏心距0.3 m，加固截面容許偏心距0.345 m，主拱圈實腹段仍按主拱圈設計截面計算抗力，空腹段截面抗力計入加固層厚度。

(四)完善我國行政組織法的措施

筆者認為統一的行政組織法主要是整合現有的《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，再結合我國的實際情況增加一部分內容。新制定的《行政組織法》分為總則和分則兩個部分，分則中包括《行政機關組織法》、《社會公共組織法》以及《行政編制法》。具體可以從以下幾個方面來進一步完善我國的行政組織法。

1.在新制定的法律中要明確規定行政組織法總則

借鑒我國現有的《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》等行政性法律，同時結合行政組織法的具體的作用，在新的行政組織法中有必要設立總則的條款。在總則中主要具體規定行政組織法的作用、中央行政組織與地方行政組織的關系、政府組織與非政府組織的關系以及違反行政組織法的規定應承擔的相應的法律責任。設立相應的總則條款有利于處理好各種關系，維護法律的權威性和嚴肅性，既可以維護中央的權威，又可以充分發揮地方的積極性，既可以發揮政府組織管理社會、維護社會穩定的作用，也可以真正發揮非政府組織在國民經濟運行中的獨特作用。

2.在行政組織法中進一步明確中央與地方的事權劃分

3.制定行政機關組織法作為行政組織法分則的一編

4.制定社會公共組織法作為行政組織法分則的一編

行政體制的改革就是政府要放權，社會組織要發揮更大的作用，所以迫切需要制定社會公共組織法以適應社會發展的需要。首先，要明確界定社會公共組織的作用、職能，將社會團體的職能主要界定在提供公共管理服務。同時要依法確定社會公共組織的獨立地位，以保證其有效地行使職權，國家可以依法對其進行管理、監督，但是不能干涉其權限范圍以內的事務。其次，規范社會團體的經費來源，社會團體的經費主要來自其成員以及提供公共服務后的收費，同時也可以接受社會的捐助以及現階段政府的有限的支持。最后，要規定社會公共組織的內部組成，社會公共組織內部要設立決策機構、執行機構和監督機構，這些人員要有專業的知識，或者是選舉產生，或者是通過社會招聘的方式產生。同時規定不同的社會公共組織之間是一種平等的互相協助的關系而不是領導與被領導的關系。

5.制定行政編制法作為行政組織法分則的一編

三、結語

十八屆三中、四中全會之后，我國進入了一個建設社會主義法治國家的新時期，依法治國成為當今時代的主題。隨著我國行政體制改革的深入進行，各級各類行政組織的定位也將發生深刻的變化，同時近年來社會組織崛起，其在經濟社會發展中承擔的作用也越發凸顯。但是由于相關法律的滯后性，對于行政組織的規范已經跟不上時代發展的步伐，這不利于行政組織在新時期發揮自身的作用，參與國家改革發展的重大工作。筆者結合我國目前關于行政組織的法律規定以及國外的具體實踐，認為制定統一的行政組織法有利于給予行政組織明確的法律定位，厘清不同行政組織之間的權力關系，明確行政組織的權利與義務的界限，嚴格規范行政組織的編制，防止行政組織隨意擴充人員，造成機構臃腫的現象屢禁不止。可以看到，統一的行政組織法讓行政組織的活動更加于法有據，符合當前依法治國的具體要求。當然制定一部法律絕對不可能一蹴而就，需要經過反復調研，認真吸取國外的經驗并且結合我國的具體國情。筆者相信在當前依法治國的背景下，在不久的將來一部具有中國特色、能夠推動行政組織更好開展工作的統一的行政組織法必將呈現在世人眼前。

注釋：

①姜明安：《外國行政法教材》，法律出版社，1993年，第11頁。

②③應松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社，2002年，第14頁，第18頁。

④葉俊榮：《行政法案例分析與研究方法》，三民書局，1999年，第178頁。

⑤憲法第3條：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”

⑥應松年：《完善行政組織法制探索》，《中國法學》，2013年第2期，第22頁。

⑦⑨朱新力、羅利丹：《行政組織法功能拓展及其制度設計》，《法治研究》，2012年第11期，第23頁，第23頁。

⑧董娟：《試析改革開放30年行政決策的分散化趨勢———以行政分權下的中國政府決策為考察對象》，《天津市政法管理干部學院學報》，2008年第3期，第49頁。

⑩李龍：《法理學》，武漢大學出版社，2011年，第127頁。