以PPP模式推動城建投融資機制建設的相關研究

鄭州城建集團投資有限公司　薛松森

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以PPP模式推動城建投融資機制建設的相關研究

鄭州城建集團投資有限公司薛松森

摘 要：改革開放以后，我國經濟迅速發展，基礎設施建設受到社會的廣泛關注，也取得了巨大成就。但是由于國家財力有限，對基礎設施建設的資金不足，所以阻礙了城建事業的發展。因此，吸引民間資本的注入成為了業界的共識。民間資本要進入周期長、投入高、技術強的基礎設施建設，還需要政府的支持與合作。在此背景下，引入PPP模式對我國城建項目有重要意義。本文介紹了PPP模式的特點和分類，分析了PPP模式在我國城建投融資機制應用中存在的問題及解決對策。

關鍵詞：PPP模式城建投融資機制研究

依靠國家財政資金進行基礎設施建設，滿足城市需求，是許多國家于經濟起步階段的做法。隨著經濟的發展，國家財政撥款無法滿足日益增長的基礎設施建設的需求。20世紀70年代，西方國家轉變策略，放松了對基礎設施領域的管制，擴大資本來源，吸引民間資本，從而保證了基礎設施建設的進行。改革開放以來，經濟的發展促進了基礎設施的建設，但是，政府投入的資金不足成為其發展的“瓶頸”[1]。在此情況下，我國當借鑒西方國家的建設經驗，結合國情，引入PPP模式，吸引民間資本注入，促進城建投融資機制的發展。

1　PPP模式概述

1.1PPP模式定義

PPP模式是20世紀80年代源于英國的一種公私合作模式。廣義上是指政府與私人企業為了提供公共服務、產品而建立的合作伙伴關系；狹義上是一系列項目融資模式的總稱。PPP模式主要適用于一些大規模、穩需求、明關系的項目之中，包括市政設施、交通設施、公共服務項目及水利、資源環境和生態保護項目等。

1.2PPP模式特點

1.2.1權益分享

政府公共投資和社會資本的融入是PPP項目的兩個首要組成部分，也是PPP項目得以施行的基本標準。政府和私人部門在合作之時，就要確立科學合作的利潤調節機制，并以合理利潤、利益共享、風險共擔的標準對利益調節機制進行優化，避免運營不當造成的資金損失或政府毀約現象的出現[2]，確保雙方取得合理的投資回報。

1.2.2伙伴關系

政府和私人企業為了共同的目標和利益進行合作，服務于共同的項目，建立了密切的伙伴關系。PPP項目中的各參與方以法制環境下的“契約精神”為依據建立具有法律效力的伙伴關系，對各自的責任和權益進行明確規定和保護，這種平等協商的關系是PPP項目的基礎所在。

1.2.3風險分擔

投資是利益與風險并存的，同樣的，投資中的伙伴關系則意味著利益共享、風險分擔。風險分擔并不是雙方共同承擔風險，而是采用“最優應對、最佳分擔”的方式，為了最大限度地降低風險，由最善于應對風險、規避風險機制較完善的一方承擔風險。建立高效的風險分擔機制，對各方承擔風險的內容及范圍進行明確規定。

1.3PPP模式分類

PPP模式主要分為三類：外包類、特許經營類和私有化，每一類之中又可以進行細分(具體如圖1)。

圖1　PPP模式分類

2　PPP模式在我國城建投融資機制應用中存在的問題

2.1缺乏專項法律法規

PPP模式已經在我國應用了較長的時間，但是目前尚沒有專項的法律法規，即使有些法規的條款涉及了PPP模式，提出了相關建議，但并不是專項的、系統的PPP模式專業法律法規。另外，我國目前相關法律法規內容主要是針對BOT提出的一些地方管理條例或規章制度，并未涉及PPP項目的內容。

2.2政府處于城建主導地位

當前，政府在公共事業的發展扮演著直接投資者、經營者和監督者的角色，在城建項目的實施過程中極易出現職能的混淆，以“大哥”的身份自居，在公共設施建設中獨占鰲頭，占據主導地位，造成公司作業邊界混亂，不利于城市公共事業的發展。

2.3出現低效與尋租現象

作為非營利目的的部門，政府系統沒有明確的績效評估體系。在自身運行和提供公共產品、服務期間存在交易成本，因此“政府失靈”的現象時有發生。另外，政府官員除了公職人員，還是一個理性的經濟人，有被利益吸引的可能。政府在進行公共產品投資時，也可能存在利益集團的“尋租現象”，造成公共設施建設的低效，給PPP模式的正常實施帶來不利影響[3]。

2.4私人部門融資困難

私人部門同其他投資主體不同，在融資上存在著困難，其原因一是私人部門自身的融資缺陷，二是風險分擔中的風險分配問題。私人部門在發展中缺少政策支持，經濟獨立發展，出現了融資渠道窄、成本高、規模小等缺陷，阻礙融資的進行，使其參與城建項目的建設中處于不利地位，無法發揮自身的作用，體現不出參與的效果。另外，在城建項目中，PPP模式中的風險分配存在困難，原因在于政府和私人企業考慮的方式不同、關注點存在差異，談判中出現分歧，很難簽約，延長了時間，耗費了人力，過程中增加了交易的成本。

3　以PPP模式推動城市建設融資機制的策略

3.1完善相關法律機制

當前，法律的缺失是PPP模式艱難運行的主要原因。作為一項較長時間的協同聯系、利益與風險共擔的契約伙伴關系模式，PPP獲取社會資源的一個重要因素就是削弱政府方面的挑戰和困難，需要構建一個平穩且能預估的政策條件。這就要求對當前的法律法規進行整理與完善，建立相關的法律機制，對項目的運作準則和具體內容進行明確，包括預算監管、環節監管、市場進入標準、業績評估、風險共擔等。作為城建項目的監督者，政府要密切聯系具體情況，完善工程構建的機制條件，吸引更多社會資本的投融資，實現參與的多元化。

3.2轉變政府角色定位

2010年，為促進民間投資，國務院頒布了“民間投資新36條”，鼓勵民間資本投入基礎設施建設，并明確了資本融入的基礎設施類型。拓寬了社會資本的投資范圍，在很大程度上提升了民間資本投資的積極性。但實際的操作情況并不樂觀，民間資本受到歧視，且遭遇不切實際的準入門檻，即使在PPP模式中，受到外資實力的影響，在選擇私人資本時會出現偏差，沒有從客觀方面進行考慮，導致原本是社會資本的機會也會留給外資，社會資本沒有受到重視，猶如給渴望融入的社會資本澆了一盆涼水，打消了社會資本投資PPP項目的意愿。作為項目參與者、管理者與監督者的政府，應該轉變角色定位，摒棄原來的主導角色，放低姿態，改變為監督、指導與合作的角色，改革投融資體制，合理界定公私作業邊界。

3.3強化財政、風險監管

PPP模式在確定之時，就會對投資形式、合作方的選擇、運作及補貼方式等進行規定，期間會牽涉預算監管、政府債務監管、財政監管等，政府財政機關在監管方面應發揮重要作用，嚴格按照財稅制度，遵循透明、公允原則，對項目采買、預算監管、價格調解制度等監管形式進行研究，實現項目工程運營的規范化。另外，PPP項目的參與方一般在兩個及其以上，涉及利益的方面比較復雜，出現的風險類型比較多，風險的危害比較大，給參與方帶來不安全感，影響項目的運營。因此，需要監管風險，建立風險應急機制，力求從事前、事中、事后對城建項目的風險進行預防和處理，將風險降到最低甚至避免風險。

3.4增強基本理論探究

PPP模式是公私合作的模式，牽涉的范圍比較廣泛，內容比較復雜。由于我國的PPP模式正處于應用的重要階段，要對其具體內容進行深入探究，研究該模式的理論，包括基礎理論、組織機構、項目評估、項目監管、合同文本、風險分擔及仲裁機制等，聯系國內在實踐經驗，形成一套系統的PPP模式理論。另外，還應在探究基本理論的同時，建立專業的人才團隊，完善模式運作的機制條件和人才支持，建立技術足夠強的隊伍，完成模式的理論探究，促進PPP模式的高效應用，提升以PPP模式促進城建投融資項目的效率。

3.5探究定價、收益問題

利益共享是PPP模式的一個特征，雖然政府對利益的關注度不高，但是，私人企業會在城建項目的投資中關注回報率問題。那么，如何確定定價策略，準確評估投資回報率，使城建項目的效益、民生需要與私人投資的利益實現平衡，是PPP模式在確定與規劃時需要著重考慮的問題。實現定價與收益的平衡發展，可以滿足公眾對城建項目的需求，同時也能為社會資本提供明晰的投資環境和投資效益，吸引更多的社會資本融入，促進PPP在城建項目中的科學運作，并實現PPP模式科學運作與社會資金協同操作的方式。

3.6做好項目示范宣傳

PPP模式目前正處于炙手可熱的階段，全球關注、中央力推、地方熱捧、資本駐足，PPP作為公私合作開放項目的模式被多方看好，存在較優的實戰水平，可以在項目的選取、規劃、設計、運作等各方面進行良好運用，以實現業務環節和工作標準的完善。從國內外的實踐來看，PPP模式也存在一些不足之處，在城建項目中采用PPP模式，主要是基于機制層面的規劃和考慮，在具體運作中要遵守合約規定。我國在實施過程中以國外實踐經驗為參照，聯系我國的項目實踐和已有運作情況，進行城建項目的運作和監管，在實踐中進行探索與總結，盡最大努力構建較為規范化的模式。

4　PPP模式在我國城建投融資方面的發展前景

PPP模式自從引入我國以來，在城建項目方面發揮了重要的作用，已被用于許多項目的建設之中，最具代表性的是國家體育館“鳥巢”和北京地鐵四號線，其次還有襄樊市城市污水治理項目、南京長江二橋等。為該模式在我國的應用提供了范例和依據。隨著經濟的飛速發展，城鎮化步伐的加快，我國中小城市及廣大的農村地區對基礎設施和公共服務的需求仍舊比較大，在醫療衛生、能源環保、交通、教育及其他許多方面還存在著缺口。因此，從未來的發展趨勢來看，PPP模式應用范圍會出現延伸，除了用于大型城建項目之外，中小城市基礎設施的建設與完善，廣大農村地區公共事業服務需求也是應用的一個潛在市場。

5　結語

隨著經濟的快速發展，城市建設項目的增加，使政府面臨嚴重的財政困難。為了保證城建的順利進行，借鑒西方國家的建設經驗，引入了PPP模式。經過城建項目建設的實踐，PPP模式對推進城建投融資機制的建立起著重要的作用，同時PPP模式在應用中也存在著一些問題，包括缺乏相關法律法規，在城建項目中政府仍處于主導地位，PPP運行過程中出現低效與尋租現象及私人部門融資困難等，嚴重阻礙了城建項目的順利進行。需要國家制定完善的PPP法律法規，政府部門在項目運行中轉變角色定位，項目參與各方強化財政與風險監管，探究定價和收益的問題，同時還要增強基本理論的探究，從而建立一套完善的PPP項目應用模式，促進城建投融資機制的完善。伴隨著經濟和城鎮化建設發展的步伐，PPP模式在我國的應用前景將更加廣闊。

參考文獻

［1］ 梅雪花.城建投融資機構在城市基礎設施建設中的作用探微［J］.現代商業，2013（33）.

［2］ 賈康，孫潔.公私合作伙伴關系理論與實踐［M］.北京：經濟科學出版社，2014.

［3］ 孫學工，劉國艷，杜飛輪，楊娟.我國PPP模式發展的現狀、問題與對策［J］.宏觀經濟管理，2015（02）.

中圖分類號：F283

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）05（a）-091-02