縣鄉級政府債務與基層財政體制改革問題研究

文/趙央未

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縣鄉級政府債務與基層財政體制改革問題研究

文/趙央未

摘要：我國縣鄉級政府面臨著嚴峻的政府債務問題。提高基層政府工作效率，有效地防范和化解地方政府債務風險，成為基層政府在運行過程中面臨的一個重要問題。要完善基層政府財權，增強自主權；明確不同層級的政府職責，充分行使職權；規范縣鄉財政支出管理。

關鍵詞：地方政府；債務風險；財政；改革

一、縣鄉政府債務的現狀

如果僅僅從縣鄉級政府的債務規模來判斷其是否存在債務風險或債務危機，在實踐層面有很多困難。其主要原因在于地方政府的債務信息通常難以在第一時間通過準確和合法的途徑獲得全部內容。另一方面，從現階段能掌握的信息來看也很難獲得一個地區在一定時間內政府的債務總額。具體分析來看，首先，地方政府在政府部門內部審計方面還存在一定的缺陷或漏洞，也就是說，地方政府還沒有提供充分的關于部門債務的信息，在統計或計量過程中還有一定的疏漏。其次，縣鄉級政府債務如果從其根本屬性上來看，其中有相當一部分屬于并不受法律保護的隱性債務，這些債務在計量的過程中難以進行劃歸。而且，有些項目難以列支到政府的預算或決算編制中。再次，縣鄉級政府在債務標準的認定上還存在不同的口徑，不同級別和不同地區的政府對待債務的態度及其償還債務的水平、抵御債務風險的能力也不同。（見圖1）

根據國家統計局門戶網站數據顯示，從2009年到2014年的五年間，我國地方財政國債還本付息支出始終保持高位走勢，在五年間持續走高。截止到2014年底，我國地方財政國債還本付息支出累計達到1000億元的規模。由此可見，地方政府對待舉借債務和償還債務的總體態度還是比較積極的，地方政府搞基礎設施建設的熱潮近年來有增無減，而財政規模控制的較為嚴格。在這種情況下，地方政府通過舉債來進行資源籌措也是破解財政困難的一個途徑。

二、縣鄉政府債務的成因分析

（一）對政府職能認識不清，職能出現錯位

應該說從現階段我國政府的層級劃分來看，似乎并沒有一個統一的、權責相符的政府布局。換言之，不同層級政府之間在職能上往往容易出現交叉，對本級政府的職能認知不清。在這種情況之下縣鄉政府就容易陷入一個行使職能的尷尬境地，進而導致政府在某些事務上的不作為。從我國現階段地方政府職能劃分的總體情況來看，一些基礎設施建設投入、公共文化服務建設、行政管理、環境保護等方面，需要省級政府和地市級政府負責，而縣級和鄉級政府一般沒有足夠的財力保障進行這方面的投資和供給。從九十年代開始，我國中央政府和地方政府正式開始實行分稅制改革，中央和地方財政分灶吃飯。然而，即使到今天，不同政府層級之間的權責劃分并不清晰，從總體上影響了我國政府管理體制改革，也使地方政府的債務風險不斷增加。

（二）縣鄉基層政府財政轉移支付力度不夠

財政轉移支付是現階段彰顯我國社會主義優越性，體現中央政府科學決策的一項財政制度。我國財政轉移支付的主要目的就是為了盡可能地彌補地方政府在財政收入上的不足，滿足地區基礎設施建設和保障民生等方面的支出。需要指出的是，現階段我國還有不少基層政府由于財力不足，難以實現政府職能的發揮，在推廣民生工程等方面還存在著較大的困難。在這種情況之下，財政轉移支付就能夠有效地提供支持，讓地方政府渡過難關。然而，從實際情況來看，財政轉移支付到縣級層面之后往往難以立即發揮作用。特別是農村稅費制度改革以來，地方政府財力更加困難，農業稅取消之后，農民的負擔雖然減輕，但是基層政府的壓力卻在不斷增加。有的基層政府雖然在職能上進行了縮減，然而人員并沒有同時進行縮編，維持原有的編制仍然需要較大的投入。

（三）落后的預算管理束縛機制

地方政府財政管理體制的落后是近年來我國基層政府和財政管理改革中的一個難點問題。需要指出的是，地方政府預算管理近年來并沒有完全體現出一定的自主性，相反，預算管理相對更加嚴格，對列支項目的匹配度監管更加嚴格。這一方面雖然能夠加強資源管理，發揮財政的作用，但也在一定程度上限制了基層政府的作為，難以真正地讓資源更加有效地發揮作用。在另一方面，政府預算過程中也有相當一部分用在了一些不必要的面子工程上，這些投資都在一定程度上加重了基層政府的財政負擔，債務風險不斷加大。

另外，昆明中支利用 “定向降準”政策加大支小力度。分別于2018年4月25日、7月5日，對云南省特定地方法人金融機構（8家）按時下調人民幣存款準備金率1個、0．5個百分點。通過宏觀審慎評估（MPA）考核等手段，引導相關金融機構將定向降準釋放的資金主要用于小微企業貸款投放，適當降低小微企業融資成本，體現了定向調控和精準調控。經測算，年內3次定向降準（包括2018年1月25日對云南省達到普惠金融定向降準標準的5家地方法人金融機構下調人民幣存款準備金率），云南省相關地方法人金融機構共釋放資金約50億元。

三、化解縣鄉政府債務的對策

（一）完善基層政府財權，增強自主權

在我國不少地方政府近年來都開始探索鄉財縣管的體制，在此體制基礎之上我們也可以采取其他一些措施來增強縣、鄉級財政的自主權。現階段，如何把財政的盤子做大仍然是基層政府需要首先考慮的問題，只有不斷增加財政規模，才能有充足的調動力來增強地方的公共服務建設，并充分調動廣大人民群眾的積極性投身到社會主義事業的建設之中。在一些資源分布比較豐富的地區，縣鄉級財政應該充分考慮到地方發展的長遠性，考慮到子孫后代的發展，做到資源的開發和資源的保護有機結合起來。

（二）明確不同層級的政府職責，充分行使職權

正如前文指出，不少地區對于政府本身所管轄范圍內的財政資源投入范圍并不清晰，這也在一定程度上導致了財政效率的低下。在分稅制改革沿著事權和財權相統一的軌跡推進過程中，由于政府層級過多、職能轉變滯后，以及部門利益等因素的影響，造成各級政府職責模糊和交叉、事權和財權不協調的狀況，導致了公共產品嚴重供給不足和質量不高。從我國分稅制改革實踐來看，全國省以下政府間都普遍存在著支出責任劃分模糊的問題，減少政府財政級次有利于明晰公共產品的利益邊界，界定各級政府財權和支出責任。因此，明確不同層級的政府職責，充分行使職權才能夠讓財政資源更加有效地發揮作用。

（三）規范縣鄉財政支出管理

現階段不少地區的財政規模都比較大，特別是隨著民營企業的異軍突起和資源密集型企業的快速發展，縣鄉財政的收入規模不斷增加，為地方經濟發展和社會事業的建設作出了重大的貢獻。但相對應的是縣鄉財政支出規模也越來越龐大，而且隨著財權層層上收、事權層層下壓，縣鄉財政剛性支出只增不減。隨著支出規模的不斷增大，支出隨意、管理不規范等問題也越來越暴露，所以從源頭上規范縣鄉財政支出管理也是化解縣鄉政府債務的一個重要方面。

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（作者單位：慈溪地稅局）

上接（第77頁）

確指出可以給予資金支持的項目管理指標，提高部門負責人或團隊集體對財務管理的認識和了解，進而有助于調動各相關成員配合財務管理方案實施的積極性。

（四）強化監督管理力度

加強監督管理力度，有利于促進資金管理制度的完善，有助于促進財務部門設定科學、合理的資金管理方案，避免資金分配不均衡現象。一方面，相關監督部門應對財務管理按照標準進行審計，對各項管理指標進行分析，并對資金管理方案是否具有可行性做出科學的判斷，如存在不可行因素加以指出糾正。另一方面，相關監督部門應對高校內其他部門或集體財務申報后進行的活動施行監督，發現可以更合理支配資金的環節加以指出，為部門或集體提供有效的可行性意見。如：監督部門的監督職責落實到個人，高校制定政策鼓勵部門之間、財務人員之間相互監督、相互制約，不但可以加強監督力度，而且可以創造良好的客觀競爭環境。另外，相關監督人員在收到財務人員的管理方案后應及時進行公開審查，確保結果的客觀性和公正性，學校內進行規模較大、影響力較大的經濟活動時應對資金分配的具體計劃進行指導。

三、結束語

高校是人才培養的基地，是人才的搖籃，財務管理的好壞影響著高校的實驗設備、教育資源、學術研究、教學目標以及高校教育事業的發展。高校多渠道的資金來源能否得到合理分配、高效利用，最大化發揮資金效益，同時，高校多樣化的財務支出能否有效進行管理，不造成浪費，保證利用效率與高校財務管理息息相關。為達到提高高校財務管理水平，保證資源優化配置，實現高校長遠發展目標。

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（作者單位：陜西藝術職業學院）