城鄉基本養老保險制度銜接研究

劉澄偉 李菲蘇州工業園區公積金管理中心

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城鄉基本養老保險制度銜接研究

劉澄偉 李菲
蘇州工業園區公積金管理中心

摘 要：實現城鎮企業職工基本養老保險和城鄉居民社會養老保險的有效銜接是貫徹落實《社會保險法》和促進城鄉人力資源合理配置的必然需求，本文從分析兩種制度差異和目前銜接思路出發，總結出兩種制度銜接的關鍵點，設計制度銜接的模式，從而進一步提出制度銜接主要思路和實現路徑。

關鍵詞：城鎮企業職工基本養老保險 城鄉居民社會養老保險 制度銜接

城鎮職工企業養老保險（以下簡稱“職保”）和新型農村與城鎮居民社會養老保險（以下簡稱“居保”），就是基于我國二元經濟結構基礎上建立的相對獨立又相互聯系的兩種養老保險制度，這兩種制度構成了我國理論上“全民覆蓋”的基本養老保險體系。而基本養老保險關系順暢轉移接續是勞動力合理流動的必要條件，是促進就業、維護社會穩定的客觀要求。《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（國發辦〔2009〕66號）的出臺，有效解決了城鎮企業職工在制度內跨地區流動時養老保險關系的轉續問題。但隨著新型農村和城鎮居民社會養老保險政策的陸續出臺，覆蓋人群的不斷擴大，“職保”與“居保”之間建立有效的制度銜接成為理論和現實亟需解決的問題。

國內關于城鄉養老保險制度銜接的研究主要分為兩個方面：一是城鄉社會保障體系的構建，大部分學者都主張城鄉社會保障一體化，鄭秉文[1]提出2020年構建社會保障體系的挑戰；張思鋒[2]分析了社會保障制度三階段演進規律，闡述了實現社會保障一體化的最有路徑。二是關于社會保險轉移接續問題的研究，主要從原因、措施等方面開展，楊宜勇[3]認為提高社會保險基金統籌層次是解決轉移接續問題的有效措施。楊燕綏[4]認為方便攜帶是社會保險轉移接續的基本要求，應依法促進各保險數據庫的全國統一，形成完善的機制，為轉移接續創造有利條件。從上述的研究進展來看，更多學者是從宏觀角度研究城鄉社會保障體系的對接與統一，在具體實現路徑上還有所缺失。本文在分析“職保”與“居保”差異的基礎上，重點研究實現兩種制度有效銜接的關鍵點，從而從銜接時點、銜接條件、年限認定、資金轉移以及經辦等方面探討兩種制度銜接的基本思路。

一、城鄉養老保險制度銜接的必要性

（一）是貫徹落實《社會保險法》的內在要求

《社會保險法》是我國第一部社會保險制度的綜合性法律，它確立了未來社會保險制度體系建設的總體框架。養老保險作為社會保險的重要組成部分，《社會保險法》明確了我國要構建包含城鎮企業職工基本養老保險、新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險的養老保險制度體系。其中，“職保”自1991年正式實施以來，截止2012年末參保人數達3.04億。而在《社會保障“十二五”規劃綱要》中，明確提出“十二五”期間，實現城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋，屆時將基本實現人人享有社會保險。那么，建立有效的養老保險關系跨制度轉續機制，是建立健全覆蓋全民養老保險體系的必然趨勢，是全面貫徹落實《社會保險法》的內在要求。

（二）是促進人力資源合理配置的現實需求

剩余勞動力從農村向城鎮的遷移是發展中國家向工業化、城市化發展的必然過程。隨著我國城鄉一體化進程的不斷加快，在制度變遷和經濟轉型的雙重作用下，出現了大規模的城鄉人口遷[5]，帶來的直接效應就是產生了大量農民工。相關統計顯示，全國農民工數量逐年遞增，但參加職工養老保險的數量僅有10%左右，如圖1所示。截止2012年末，全國農民工總量達到2.63億人，其中參加職保的農民工人數為4543萬人。但隨著居保的逐步實施，不可避免出現了農民工階段性參保居保和職保制度的沖突。若沒有跨制度轉續政策，將直接影響和阻礙城鄉居民和勞動力的流動，不利于城鄉一體化勞動力市場的形成。因此，建立有效的職保和居保的銜接與轉化，實現基本養老保險制度的城鄉協調與均衡，是統籌城鄉經濟社會發展、促進人力資源合理配置的必然要求。

圖1 全國農民工數量與參加養老保險數量對比

（三）維護參保人員養老保險權益的基本要求

一是有利于維護參保人員特別是廣大農民工的養老保險權益。《暫行辦法》規定，勞動者跨省流動就業參保繳費的，其基本養老保險關系可以轉移接續，繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算；未達到領取待遇年齡時，不得提前終止基本養老保險關系并辦理退保手續；在省內流動就業的，也要按照這一原則處理。這就真正、全面實現了參保人員“不論你在哪里干，養老保險接著算”。二是有利于完善社會保障體系。我國的養老保險長期實行較低層次的基金統籌調劑制度。隨著全國基本養老保險制度的統一，特別是2009年全面實現了省級統籌，勞動者在省內流動就業轉移接續養老保險關系，有了制度和體制的基礎。《暫行辦法》明確了跨省流動就業的養老保險關系轉移接續政策，進一步打破了地區分割、城鄉分割的壁壘，必將進一步擴大養老保險制度的覆蓋范圍，也是向著黨的十七大提出的完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系、人人享有基本生活保障的目標邁出了堅實的一步。

二、兩種制度的主要差異和銜接障礙

（一）兩種制度的差異性

我國城鄉基本養老保險是基于不同人群建立的不同社會保障制度，分別受到城鄉社會經濟發展的影響和制約，在保障對象、制度定位、籌資結構與統籌機制以及繳費標準與待遇計發等諸多方面存在差異。

表1 城鄉養老保險制度的差異

籌資結構用人單位和個人共同繳費，其中用人單位承擔繳費主要部分，并且該部分基金納入社會保險基金統籌，用于支付統籌養老金和長壽養老金待遇，不記入個人養老保險賬戶；個人繳費與財政或集體補貼相結合的籌資模式，在賬戶結構方面沒有設置社會統籌賬戶，全部繳費和補貼記入本人的養老保險個人賬戶繳費標準按照規定繳費基數和比例來進行繳費，目前大部分省市繳費比例為28%，以2012全國在職職工平均工資37147元/年計算，職保平均繳費額為10401元/年根據“有彈性”的設計原則，設定不同的繳費檔次和補貼標準，城鄉居民可根據自己的收入水平進行選擇，以“新居保”為例，從100元到200元、……、1000元不等待遇計發領取年齡：男職工為60周歲、女職工為50周歲計發辦法：統籌養老金與本人繳費基數與繳費年限、全省平均工資等因素相掛鉤待遇調整：建立正常調整機制，根據物價和工資增長定期調整基本養老金，分享社會經濟發展成果，2005年以來，國家連續8次提高企業退休人員基本養老金，調整幅度在10%左右領取年齡：統一以60周歲為待遇領取年齡計發辦法：基礎養老金以絕對額來確定，目前最低標準是每人每月55元待遇調整：根據經濟發展和物價變動情況，適時調整基礎養老金標準保障福利保障職工基本生活，除退休后按月領取養老保險待遇之外，還享受亡故待遇、病殘津貼等粘連福利僅保障居民基本生存，目前沒有粘連其他相關福利待遇

（二）制度銜接的主要障礙

首先制度模式的制約。制度模式的制約主要表現為兩種制度不同制度模式之間因籌資結構和統籌機制、繳費水平、待遇計發以及保障水平等方面存在較大差異而難以兼容，一旦參保人員在職保和居保兩種制度之間發生流動，在關系銜接過程中存在兩個問題：一是在居保向職保轉接時，無統籌賬戶對應轉入職保；二是職保向居保轉移時，統籌賬戶基金又如何處理？

其次是統籌層次的制約。養老保險的統籌層次是包括繳費標準、養老金計發辦法、基金使用等內容在內的整個養老保險制度在一定范圍內的統一設計和管理。顯然，統籌層次的高低直接影響著城鄉養老保險制度銜接。“養老保險的地區統籌已經成為了阻礙勞動者流動和損害公平的負面因素，而且這種情況會越演越烈，勞動者會受到不同程度的損害”。統籌層次的制約，其實質是區域經濟發展水平差異以及財政“分灶吃飯”管理體制的制約。由于在制度接軌過程中，各地都形成了不同程度的“隱形債務”，在財政“分灶吃飯”的體制下，各統籌地區政府負責保持各地基金收支平衡。對轉出地來說，意味著基金流失；對接受地地來說，意味著無限責任。

最后是經辦能力的制約。經辦能力是指社保經辦機構提供社保公共服務的能力。這個能力，主要受至于社保經辦系統的組織執行能力以及應用現代化信息系統管理技術的水平。由于缺乏頂層統一設計，沒有全國統一的社會保險信息管理系統。養老保險的經辦管理服務，需要“記錄一生、跟蹤一聲，管理一生、服務一生”，沒有現代化的集成信息管理系統的支撐，不可能完成如此海量的、長期的數據管理服務。

三、實現制度銜接的解決思路與制度模式

通過以上分析，明確了城鄉基本養老保險制度銜接的主要矛盾是制度模式不同——結構模式、籌資辦法以及對應待遇保障水平的不同， 因此在兩種制度銜接的政策制定時必須要有所突破和創新。

（一）目前解決銜接的主要思路

一是補差轉移。補差轉移主張將“居保”向“職保”的轉移同其反向的轉移分開解決。當“居保”往“職保”轉移時，可按同期“職保”最低繳費標準的全部或差額，由參保人一次性補繳，最低補繳至滿 15年年限后，可與“職保”參保者一樣享受“職保”退休待遇。當“職保”回 “居保”的逆向轉移時，直接將原“職保”的社會統籌的部分繳費或全部繳費，連同其個人賬戶的個人繳費的全部，一起轉入“居保”的個人賬戶。如圖2所示：

圖2 城鄉養老保險轉移的補差思路

對于補差思路存在以下弊端： 當“居保”通過補差轉入“職保”時不利于職保的可持續發展。由于“職保”的保障對象主要為就業群體，其籌資機制與該群體的收入息息相關，根據制度設計的初衷，是要求參保人員每月按照規定繳費基數和繳費比例進行繳費，因此與居保相比具有繳費金額高而享受待遇多的特點。而我國職保與其他國家相比，具有“三高一低”的特點，繳費率高、平均繳費年限低、待遇領取條件低、退休年齡低。統計數據顯示，我國社保養老基金缺口高達1.3萬億元，隨著老齡化的加速這一缺口可能進一步加大，如果“居保”可以通過補差額轉移至“職保”，那意味著變相降低“職保”準入門檻，進一步提高職保基金支付壓力，從而不利于職保的可持續發展；當“職保”轉入“居保”時，使原屬于“職保”共濟統籌部分的資金性質發生了質變——將統籌資金進入“居保”個人賬戶后，變成了私有屬性，失去了原資金的共濟性。并且會人為地抬高“居保”個人賬戶養老金未來遠期支付壓力。

二是折算轉移思路。折算轉移思路主要是將繳費金額根據一定標準折算為繳費年限。由“居保”向“職保”轉移時，將“居保”個人賬戶繳費額按同期“職保”的最低繳費標準進行折算，折算轉移所得的繳費年限合并計入“職保”年費年限。折算后累計年限不足 15 年，再允許參保者采取一次性補繳的方式。并將“居保”個人賬戶資金分別轉入“職保”個人賬戶和統籌基金。反之，由“職保”轉為“居保”，則按“職保”個人賬戶全部儲存額和“職保”單位繳費 12%部分，全部轉如“居保”個人賬戶，繳費年限合并入“居保”計算，轉入“居保”后不再享受“職保”待遇。

對于折算轉移思路主要存在以下弊端：先折算再進行補交差額的思路，能一定程度上減由城入鄉的補繳負擔。但是該思路仍然只能基本解決由鄉入城的問題，對于由“職保”轉回“居保”的逆向轉移，可能會出現折算年限遠遠超過實際繳費年限之和的情況。因此通過折算年限來量化制度差異，從而實現職保和居保跨制度轉續是不合理也是不現實的。

（二）制度銜接模式設計模式

“職保”和“居保”制度銜接主要是養老保險權益的銜接，即在參保人員就業流動的帶動下，其待遇權益也隨之流動或發生變化。養老保險權益集中體現在兩個方面：養老保險關系和養老保險資金[6]，而轉移時點如何確定，接續條件如何設定、繳費年限如何認定、參保繳費權益如何歸并等問題是其待遇權益流動的具體表現。

兩種制度銜接模式及實現機制是突破現行的城鄉養老保制度差異、勞動力城鄉遷移養老保險缺乏連續性等問題的重要切入點，也是逐漸消除中國養老保險體系碎片化、提升城鄉遷移勞動力養老保障權益、提升中國養老保險制度整體水平，促進養老保險制度良性循環的重要戰略舉措。因此，其模式設計是一個復雜的系統工程，既要立足中國經濟社會發展實際，又要考慮到城鄉養老保險制度的不同體系和特征。在制度銜接政策制定時必須從這幾個方面考慮，具體模式見圖3：

圖3： 城鄉養老保險銜接思路圖

通過上圖可知，實現城鄉養老保險的有效銜接主要體現在兩個方面：一是個人賬戶直接對接。“職保”和“居保”兩種養老保險制度都包含個人賬戶的設計。不同制度的個人賬戶繳費標準及給付水平存在一定差異，但是都主要由個人繳費。因此，可以實現個人賬戶在不同制度間進行直接對接。對個人賬戶參保繳費記錄信息直接轉移，對個人賬戶積累額直接轉移。二是統籌賬戶部分對接。為實現城鄉養老保險關系合理轉移接續，除個人賬戶實行直接對接外，統籌賬戶作為養老保險基金的重要組成部分，也應該根據實際繳費情況進行合理對接，以確保養老保險統籌關系正常轉移。

四、實現制度銜接的基本思路

由以上分析可知，“職保”與“居保”具有本質差異，兩種制度要建立有效銜接，實現城鄉社會保障一體化，不能簡單通過折算或補差來量化制度差異。而是需要通過制度安排、技術性創新使城鄉養老保險制度銜接制度化、規范化。本文從銜接時點、轉續條件、繳費年限認定、資金轉移以及關系歸集經辦幾個方面進行了詳細設計。

（一）銜接時點：先轉后延，到齡銜接

由上文分析可知，“職保”和“居保”的待遇領取年齡不同，為方便操作，統一以“職保”法定退休年齡為關系轉續時點，對參保人員各個階段的養老保險關系進行歸集。但由于“職保”和“居保”兩種制度待遇標準不同，因此在職保和居保中具有選擇逆向性，為有效抑制利益最大化、防范制度間成本轉嫁，必須明確規定先轉后延，即若不符合按月領取養老金條件的，待關系歸集完畢后，按關系所在制度規定進行延繳。

（二）跨制度轉續條件：繳費年限滿15年

繳費年限累計滿15年是參保人員享受按月領取養老待遇的基本條件之一，因此“職保”與“居保”實現跨制度轉續條件也要符合這一條件，具體分為以下幾種情況：

“居保”歸集到“職保”條件：達到職保法定退休年齡，職保繳費年限滿15年；“職保”歸集到“居保”條件：達到居保待遇領取年齡且繳費年限滿15年，若職保或居保繳費年限都不滿15年，但年限累加滿15年；“職保”和“居保”繳費年限累加不滿15年的，分別按規定清退，或歸集至居保后，在戶籍地延繳。

（三）繳費年限認定：跨制度的繳費年限不累加、不折算

由前文分析可知，由于“職保”和“居保”兩種制度存在諸多不同，不能通過折算來平衡制度間的差異。因此，建議“職保”或“居保”的各自繳費年限可以合并累加計算，但“職保”或“居保”不同制度的繳費年限不可以互相累加或折算。若達到職保法定退休年齡或者年滿60周歲時不符合“職保”和“居保”按月領取養老保險待遇條件的，“職保”與“居保”參保繳費年限可以合并累加計算為“居保”參保繳費年限。

（四）轉移資金：個人賬戶和部分統籌賬戶

（1）“職保”到“居保”接續養老保險關系時，轉移資金如下：個人賬戶儲存額： 1998年1月1日之前按個人繳費累計本息計算轉移，1998年1月1日后按規定應計入個人賬戶的全部儲存額計算轉移，并入居保個人賬戶。 統籌基金：以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數，按8%的總和轉移，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數計算轉移。其中統籌基金劃入居保戶籍所在地財政專項賬戶（城鄉居民社會養老保險基金）。

（2）“居保”到“職保”接續養老保險關系時，轉移資金如下：將本人“居保”個人賬戶全部儲存額一次性轉移并入職保個人賬戶，并據此計算“職保”個人賬戶養老金。

（五）關系歸集經辦：由“職保”社保經辦機構負責關系接續歸集

由于“職保”法定退休年齡早于“居保”待遇領取年齡，因此在達到國家法定退休年齡或者“職保”待遇領取年齡辦理跨制度關系轉續時，應由“職保”社會保險經辦機構負責按規定歸集“職保”基本養老保險關系，確定“職保”或“居保”養老保險關系轉移接續歸集與待遇領取所在地。

五、制度有效銜接的實現路徑

實現城鄉基本養老保險制度的有效銜接，是一項復雜的系統工程，不可能一蹴而就，在實際操作中還需從以下幾個方面著手：

（一）全面推進

全面推進主要是指從觀念和意識層面推進制度銜接的決策。通過分析和總結各地方對于職保和居保關系轉續的做法，可以發現目前普通采取的是年限折算或者補差的方式實現二者有效銜接，因此需要推進各個地方政府改變觀念，全面、深刻的認識到年限折算或者繳費補差是不利于制度的可持續發展，及時出臺城鄉養老保險制度銜接的各項配套政策。

（二）明確經辦規程

經辦規程是社會保險經辦工作的基本建設，是政策落地，業務經辦走向規范化的基礎性技術文件。由于目前各地做法不一，要實現全國范圍內職保和居保的順暢接續和權益累積，必須規劃業務環節，明確各環節的標準與要求，從而實現城鄉養老保險“無障礙”、“無縫隙”對接，提升轉移操作效率。

（三）加強信息化建設

農民工作為就業的特殊群體，近年來，隨著我國產業結構的不斷調整，其流動速度也隨之加快。而養老保險作為該群體的“既得權益”，不因其工作變動、異地遷居等原因而消失。在每一地參加的養老保險，無論是職保還是居保都應由當地社保經辦機構準確記錄，隨其勞動關系的流動而轉移，實現養老保險“便攜性”。那么，就對實現“便攜性”的相關配套措施——社會保險信息化建設提出更高要求，要求在全國范圍內建立養老保險制度信息系統，實現全國參保人員的繳費信息和待遇享受信息的網絡連通，進一步加強養老保險關系“便攜性”，實現制度的有效銜接。

參考文獻：

[1]鄭秉文：中國社保“碎片化制度”危害與“碎片化沖動”探源[J]，甘肅省社會科學，2009

[2]張思鋒、雍蘭、王立劍：社會保障制度演進規律及其在中國的體系[J]，西安交通大學學報(社會科學版)，2012

[3]楊宜勇、譚永生：全國統一社會保險關系接續研究[J]，宏觀經濟研究，2008

[4]楊燕綏：社會保險關系的接續與攜帶[J]，中國勞動保障，2005

[5]蔡昉：農村剩余勞動力流動的制度性障礙分析[J]，經濟學動態，2005

[6]顧永紅.劉鑫宏.制度銜接：新型農村養老保險和城鎮基本養老保險[J], 農村經濟,2011