社會組織管理體制的“擬單位化”趨勢
——以杭州市西湖區社會組織服務中心為例

解建達 浙江理工大學法政學院

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社會組織管理體制的“擬單位化”趨勢
——以杭州市西湖區社會組織服務中心為例

解建達 浙江理工大學法政學院

摘 要：改革開放以來社會組織管理體制的演變有著一定的邏輯，角色博弈，在其演變過程中逐步淘汰了“敵對”、“沖突”、“穩定”的可能，而達到“共治”的情形，這種共治在實踐中體現為“ 擬單位化”，它認為社會組織管理體制中出現了“虛擬單位”，因而在運作過程中重現若干“單位制”的重要特征。應當指出，這一概念有著極強的中國語境，不具有普適性。

關鍵詞：社會組織管理體制 單位制 虛擬單位 擬單位化

引言

十八大提出“要圍繞建構中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”但是在現實的社會組織管理體制中卻存在社會組織被行政吸納的現象，如何解釋這一現象？學界對這一問題有著諸多見解。康曉光提出的“行政吸納社會”[1]、林兵和陳偉提出的“吸納-嵌入/應嵌-回應”模式[2]，是對現行社會組織管理體制的獨到分析。在簡單回溯改革前30年“單位制”社會的基礎上，本文提出一個新的概念“擬單位化”來描述現行社會組織管理體制的演變趨勢，通過杭州市西湖區社會組織服務中心這樣一個“虛擬單位”來剖析社會組織管理體制“擬單位化”趨勢的，最后作一個簡要評價。

一、社會組織管理體制的演變邏輯

社會組織管理體制，是國家關于社會組織管理的行政機構設置、權限劃分、權力運行機制等方面的體系和制度的總稱。作為國家與社會關系的具體表現形式，社會組織管理體制體現為黨和政府關于社會組織發展與管理的一系列制度規范、機構設置和政策措施，體現為貫徹在各級黨政部門具體的社會組織管理實踐中的戰略思路及相應的制度安排，也體現為黨和政府對待社會組織的基本態度和指導思想[3]。

（一）管理體制的力量來源

十八大提出“要圍繞建構中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”社會組織管理體制目標構成要件中的主體分別是黨委、政府、社會組織、公民，司法機構。在這五種主體中，按照權力的性質，可以將其分為政治權力、經濟權力、社會權力、文化權力以及個人權力五類。社會組織管理體制正是在政治權力、經濟權力、社會權力、文化權力以及個人權力互相作用和耦合中成形的。

（二）社會組織管理體制中的角色博弈

在社會組織管理體制的五種權力格局中，既有合作的一面，也有沖突的一面。以政治權力與社會權力的博弈為例，政治權力既有開發者的角色，又有維護穩定守護者的角色，社會權力既有與政治權力合作的一面，也存在著潛在沖突的可能性。這種博弈，可以用圖二來表示。如圖二所示，只有在社會權力采取扮演合作者角色，而政治權力扮演開發者角色時，才能發生良性互動的情形。

圖二 社會組織管理體制中的角色博弈

二、“擬單位化”的形成

本文用“擬單位化”的概念來概括這一過程。“擬單位化”是指社會組織管理體制中出現了“虛擬單位”，因而在運作過程中重現若干“單位制”的重要特征。

（一）單位制的概念

單位制是改革開放前30年的一種社會管理體制，單位制的基本內涵是：一切微觀社會組織都是“單位”，單位構成了控制和調節整個社會運轉的體系[4]。對于其成因，形成了兩種解釋：1）一種注重制度形成的路徑依賴效應[6][7]。2）另一種則關注制度形成中的資源約束因素[8][9][10][11]，這兩種解釋都不太理想。實際上，單位制度的形成是政治權力、經濟權力、社會權力與文化權力、個人權力相互作用耦合的結果，在經濟權力、社會權力、文化權力沒有與政治權力相區別且分化出來，個人權力受到壓制時，即使不形成原先的單位制，也一定會具備單位制的主要特征，只是名稱不同而已。

（二）虛擬單位與“擬單位化”

“虛擬單位”是指政府與社會組織之間沒有正式的單位聯系，但是卻產生類似單位的作用。虛擬單位的特征可以概括為：1）社會組織完全依賴于虛擬單位及其背后的政府部門；2）虛擬單位是政府控制社會組織的組織工具；3）虛擬單位是社會組織進入公共服務領域的主要通道；4）虛擬單位中的管理層不僅是公益服務生產過程中的管理者，同時也是黨和政府的權威代表。“虛擬單位”是政府為了發展社會組織，開發公共服務資源而建立的機構，是政府實現“共治”意圖的有效載體。

三、社會組織管理體制“擬單位化”的案例分析：以西湖區社會組織服務中心為例

西湖區社會組織服務中心成立于2012年12月1日，為民辦非企業單位，是杭州市西湖區社會組織綜合性培育和服務場所。

首先，政府建立社會組織服務中心，借助這它來培育社會組織，以開發西湖區社會組織的公共服務資源，并且成為社會組織與政府互動的制度化渠道。“虛擬單位”的設置，通過掌控資源，保證了西湖區社會組織服務中心及社會組織的運作能夠實現政府的意圖，同時實現了政府的控制效果。如該中心的人員招聘是來自于西湖區民政局社會工作編制的公務員以及社會上的社會工作者，工資由政府撥款。

其次，在本案例中，“擬單位化”在案例中表現的第二個策略是間接式管理。政府從社會組織的日常管理中撤出，借助西湖區社會組織服務中心負責對社會組織進行管理。從培育方面來講，西湖區社會組織服務中心通過提供場所，為社會組織負責人提供各類課程培訓、組織間交流活動、專業培訓及案例研討活動等；從日常管理方面來講，社會組織需就每月活動安排向中心進行備案，每次項目中接受該中心工作人員的督導，每次項目活動后向中心提交“項目監測表”，并且接受該中心委托的第三方機構的考核。

在本案例中，“虛擬單位”與公益創投機制緊密相關。從2013年開始，政府分別投入200萬元和一定比例福利彩票公益金用于培育社會組織，“虛擬單位”委托杭州市上城區支點社會工作發展中心承擔公益創投項目的評審及管理。如在2015年，16個項目經評審獲得了30萬元的資助，政府通過公益創投扶植、培育了大批有潛力的民間社會組織。

最后，本案例中社會組織的“擬單位化”策略，是指社會組織在政府指定的框架下行動，開發公共服務資源，分擔政府的部分職能。由于社會組織的發展在很大程度上受到資源的限制，表現為對政府的高度依賴性，要想生存和發展，社會組織必須與政府進行合作。

圖四 社會組織管理體制中的“擬單位化”趨勢

四、結論：“擬單位化”的進步與局限

在社會組織管理體制演變的過程中，“敵對”、“沖突”、“穩定”這樣的選項已經被逐漸排除，并且為了保持這樣的選項不再有重復發生的可能性，在試錯中產生的防衛機制被保留下來，社會組織管理體制的演變最終達到了“共治”的情形。政府建立“虛擬單位”來培育、管理和引導社會組織提供公共服務，社會組織通過加入“虛擬單位”來降低社會、經濟和政治成本，確保自身得到存在與發展的資源。政府與社會組織之間雖然沒有正式的單位聯系，但是卻產生類似單位的作用，政府建立“虛擬單位”，以及社會組織加入“虛擬單位”的行為，即反映了社會組織管理體制的“擬單位化”趨勢。

社會組織管理體制中出現的“擬單位化”趨勢自有其產生與延續的合理性，“虛擬單位”的設立及社會組織管理體制的“擬單位化”既是政府培育社會組織參與公共服務的有效途徑，也是社會組織利用政策資源有效發展自身的有效方法，是現有政治秩序下政府與社會組織合作實現共治的最優途徑。這種“擬單位化”趨勢是政府加強與創新社會管理的實踐中產生的一個“杰作”，值得充分地肯定。然而也有必要指出，在實踐過程中，由于政府職能轉移的滯后和不徹底，“虛擬單位”仍然承接了大量的行政任務，長此以往，如果從政府轉移出來的職能只是沉淀在一個個虛擬單位中，那么“虛擬單位”變為“正式單位”的可能性將會很大。

應該指出，這種社會組織管理體制的演化最終是在中國社會主義制度下發生的，它的發生有著獨特的制度基礎，獨特的社會政治文化背景，不具有普遍性。因此本文提出的“虛擬單位”以及“擬單位化”的概念，都有著極強的中國語境。

參考文獻：

[1]康曉光.韓恒.分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究[J].社會學研究, 2005(06): 85-88.

[2]林兵, 陳偉.“吸納嵌入”管理: 社會組織管理模式的新路徑——以浙江省N市H區社會組織服務中心為例[J].江海學刊,2014（1）:107-109.

[3]王名,孫偉林.社會組織管理體制:內在邏輯與發展趨勢[J].中國行政管理, 2011(7): 16.

[4]路風.單位:一種特殊的社會組織形式[J].中國社會科學.1989(1):73.

[5]路風.中國單位體制的起源和形成[J].中國社會科學季刊（香港）, 1989（5）: 91-101.

[6]田毅鵬.“典型單位制”的起源和形成[J].吉林大學社會科學學報, 2007（4）: 57-61.

[7][8][9]王滬寧.社會資源總量與社會調控.中國意義[J].復旦學報, 1990（4）: 8-11.

[10]劉建軍.單位中國——社會調控體系中的個人、組織與國家[M].天津: 天津人民出版社,2000.

[11]劉建軍.中國單位體制的建構與“革命后社會”的整合[J].云南行政學院學報， 2000（5）: 25-30.動的情形。