新型城鎮(zhèn)化進程中河北省失地農(nóng)民的補償安置問題研究

張麗英1. 劉嘉煜2. 杜琳3. 毛遠超1.1.河北科技師范學(xué)院 2.上海大學(xué) 3.北京林業(yè)大學(xué)

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新型城鎮(zhèn)化進程中河北省失地農(nóng)民的補償安置問題研究

張麗英1. 劉嘉煜2. 杜琳3. 毛遠超1.
1.河北科技師范學(xué)院 2.上海大學(xué) 3.北京林業(yè)大學(xué)

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量耕地被征用，失地農(nóng)民的數(shù)量和隨之而來的社會問題也在不斷增多。因此妥善處理農(nóng)民和土地的關(guān)系，對失地農(nóng)民進行合理的補償與安置，成為新型城鎮(zhèn)化進程中不可忽視的問題。如果不能提供合理的補償方案，失地農(nóng)民很可能面臨著收入水平和生活水平都大幅度下降的問題。

關(guān)鍵詞：河北省 失地農(nóng)民 補償安置

成果來源：河北省教育廳《新城鎮(zhèn)化背景下河北省失地農(nóng)民再就業(yè)的研究》, 課題編號：SD151062。秦皇島市社科聯(lián)課題《秦皇島市城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民安置問題的研究》課題編號：2014WT044。

近年來，河北省隨著經(jīng)濟的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的加快，土地被征收而產(chǎn)生的社會問題也越來越多, 被征地農(nóng)民的補償安置問題也引起了人們的廣泛關(guān)注。城鎮(zhèn)化發(fā)展不能以犧牲農(nóng)民的權(quán)益作為代價，對失地農(nóng)民遇到的問題進行研究，提出解決失地農(nóng)民補償安置的措施尤為重要。

一、目前河北省對失地農(nóng)民補償?shù)姆绞?/h2>

征地補償費主要包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。河北省的最新補償標(biāo)準(zhǔn)是《河北省人民政府關(guān)于加強和改進征地工作建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的通知》。《通知》中規(guī)定：能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等項目確需使用城市建設(shè)用地規(guī)模外土地的，實行征地補償最低保護價，土地補償金不得低于前三年平均年產(chǎn)值的10倍，安置補嘗費不得低于前三年平均年產(chǎn)值的6倍[4]。就算以最高補償30倍計算，每畝地平均每年收入1 000元，一畝地的補償金也才3萬元，這根本不能解決“可持續(xù)生計”問題。

（一）貨幣安置為主，補償數(shù)額偏低

征地補償不僅是征地問題的核心，也是征地制度改革過程中必須攻克的難點和重點。征地補償是指政府根據(jù)公共利益的要求，依法對農(nóng)民集體土地進行征用，并按照被征地的實際用途給予補償[1]。實際中，政府征地后，對失地農(nóng)民的補償形式有很多種，其中包括：貨幣補償、生產(chǎn)安置、就業(yè)安置、異地移民安置等。以下是根據(jù)河北省《失地農(nóng)民問卷調(diào)查》得到的數(shù)據(jù)：

從圖中數(shù)據(jù)可以看出，政府對于失地農(nóng)民的補償形式主要為一次性貨幣補償，占被調(diào)查者總數(shù)的82.91%；只有13.68%的失地農(nóng)民享受到了政府提供的養(yǎng)老保險安排；6.84%的失地農(nóng)民享受到了政府提供的醫(yī)療保障安排；政府只對5.98%的農(nóng)民提供了失業(yè)保險，為1.71%的農(nóng)民提供了就業(yè)技能培訓(xùn)。很明顯，河北省對失地農(nóng)民的補償形式主要是貨幣安置，盡管政府對失地農(nóng)民給予了一定數(shù)額的安置費，然而由于目前的補償標(biāo)準(zhǔn)低，且大多采取貨幣安置，對失地農(nóng)民的居住安頓、就業(yè)、觀念和習(xí)慣轉(zhuǎn)變等問題，卻并未考慮。

（二）留地安置、招工安置為輔

留地安置是指在被征用的土地中按一定比例返還給被征地的集體，并免繳有關(guān)規(guī)費，用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。目前僅在土地充裕、經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)嘗試過留地安置，大部分地區(qū)并未推行，留地安置不能解決面廣量大的失地農(nóng)民安置問題。留置的耕地一部分可以建造安置房使村民安居樂業(yè)；另一部分進行出租，單方面講，村民可以得到保障，但受資金、技術(shù)的約束，如果出租也得不到良好的效益，村民的基本生活就徹底沒有了保障。

某些地區(qū)也對失地農(nóng)民進行了招工安置。招工安置是指在按照法定標(biāo)準(zhǔn)支付使用補償費用后，由企業(yè)安置失地農(nóng)民，使其就業(yè)獲得生活來源的做法。但是農(nóng)民失地后，受自身文化程度、勞動技能和就業(yè)市場競爭等因素的影響，很多失地農(nóng)民想就業(yè)仍舊十分困難。因為失地農(nóng)民大多文化程度一般較低，并且缺乏職業(yè)技能，就算有技能也大多沒有技能證書。而政府和征地單位為這部分農(nóng)民提供的就業(yè)崗位較少且能力有限，所以留地安置和招工安置也不能從根源上解決失地農(nóng)民的長遠生計問題。

（三）參加社會保障的人員比例較低

農(nóng)民失地后，可能會出現(xiàn)收入不穩(wěn)定的現(xiàn)象，而目前的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險根本無法顧忌和承擔(dān)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。為保證失地農(nóng)民權(quán)益，各地先后出臺了一系列養(yǎng)老保障制度。每個地方政策都不相同，但普遍是根據(jù)年齡段劃分的繳費比例，按發(fā)展水平確定繳費金額，并逐漸提升養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。由于當(dāng)前失地農(nóng)民對加入各種保險普遍存在著認識上的誤區(qū)，所以有錢人一般也不愿意參保。

根據(jù)調(diào)查問卷得到的關(guān)于失地農(nóng)民的年齡段結(jié)果分布如下：

圖2 被調(diào)查者的年齡比例

圖3 失地農(nóng)民處理征地補償款的方式

從圖2中可以看出，失地農(nóng)民是一個由各年齡段組成的復(fù)雜群體，其中60歲以上的失地農(nóng)民人口占被調(diào)查失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)的6.78%，51-60歲的失地農(nóng)民占22.03%，41-50歲的失地農(nóng)民占33.9%，30-40歲的失地農(nóng)民占37.29%，被征地農(nóng)民老齡化現(xiàn)象十分明顯。由于失地農(nóng)民正在面向老齡化，所以對各種社會保障的需求也越來越大，養(yǎng)老問題更是失地農(nóng)民共同關(guān)注的焦點，醫(yī)療問題和子女教育問題則是僅次于養(yǎng)老問題的焦點。

從圖3中可以看出，被調(diào)查失地農(nóng)民中只有3.42%購買了社會保險和商業(yè)保險。由于大多數(shù)失地農(nóng)民對眼前利益的關(guān)注缺乏合理的資金使用計劃，使得大部分失地農(nóng)民并不注重參加社會保險。另外，由于他們身份特殊，既不屬于農(nóng)民，又不屬于城鎮(zhèn)居民，致使他們既無法享受農(nóng)村的社會保障政策，又不能參加城鎮(zhèn)居民社會保險，并最終導(dǎo)致參加社會保障的人員比例較低。

二、河北省失地農(nóng)民安置存在的問題

（一）地方政府就業(yè)安置不到位

就業(yè)安置，能使失地農(nóng)民及時就業(yè)，穩(wěn)定收入，快速融入到城市中的一種安置方法。但對于農(nóng)民自身而言，他們文化素質(zhì)普遍不高，而且缺乏職業(yè)技能，所以，他們能夠勝任的工作并不太多，工資也不太高，再加上崗位有限，不能滿足失地農(nóng)民更多的需求。其實在實踐中政府除對極少數(shù)失地農(nóng)民安置就業(yè)外，對其他農(nóng)民多采用貨幣補償，把這部分農(nóng)民直接推向市場，任其自謀生路。就算是已經(jīng)就業(yè)安置的農(nóng)民，隱性失業(yè)或不充分就業(yè)現(xiàn)象也很普遍。

圖4 政府為失地農(nóng)民提供的就業(yè)安排情況

從以上圖中可以看出政府征用土地后，僅有0.85%的失地農(nóng)民進入機關(guān)或事業(yè)單位工作；7.63%的失地農(nóng)民被政府組織安置到本地企業(yè)；10.17%的人員被征地單位吸收為職工；10.17%的失地農(nóng)民被政府提供就業(yè)信息和技能培訓(xùn)；將近一半的失地農(nóng)民沒有提供任何就業(yè)幫助。因此，部分地區(qū)政府為失地農(nóng)民提供的就業(yè)安置并不到位。48.31%的失地農(nóng)民沒有得到政府提供的任何就業(yè)幫助。

（二）失地農(nóng)民的就業(yè)機制缺乏持續(xù)性

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整改革步伐的加快，第二、三產(chǎn)業(yè)也在加速發(fā)展，唐山、邯鄲等地很多有實力的鋼鐵、機械企業(yè)都在進行重組和擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模；石家莊的制藥、化工產(chǎn)業(yè)也有很好的發(fā)展?jié)摿Γc此同時也為農(nóng)民提供了很多就業(yè)機會。而且河北省地理位置也比較特殊，內(nèi)環(huán)北京和天津兩大市，是國家近年來大力發(fā)展的經(jīng)濟地帶，東臨渤海，與日韓貿(mào)易聯(lián)系密切，交通便利，也給河北農(nóng)民帶來一些賺錢機會。但由于長期以來，農(nóng)民世世代代靠土地生活，一旦土地被征用，補償費就成為了失地農(nóng)民維持生活的保命錢。農(nóng)民失地后，只能依靠補償費建設(shè)自己的家園，開展自己的事業(yè)，成為城市中的一員。對于失地農(nóng)民，補償款只能解決他們的一時困難，就業(yè)安置才能解決他們的長遠生計。

三、對河北省失地農(nóng)民補償安置問題應(yīng)采取的措施

（一）完善征地補償制度

對于完善征地補償制度，首先應(yīng)建立一種專業(yè)并且健全的土地評估方法，在征用土地時委托評估師，用這種評估方法進行估測，以此確定被征用土地的客觀價值，使得征用和被征用雙方都能接受，并最大程度受益。征地補償制度的完善工作存在著一系列問題，既要保護失地農(nóng)民集體的切身利益，還要解決失地農(nóng)民自身的生產(chǎn)生活問題，使國家、集體、個人三方面都能感到滿意，因此必須做好征地補償制度的完善工作。但是對于補償原則，我國法律并沒有做出明確表示。同時間段不同地區(qū)的補償金額可能不同，同地區(qū)不同時間段的補償金額也可能存在很大差距。2014年11月，國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》也規(guī)定:“土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。”

（二）規(guī)范征地程序

征地工作應(yīng)公開透明，讓失地農(nóng)民參與到征地過程中來，這樣才能保證征地過程公平、公正、公開。在征地過程中，有些地區(qū)沒有依法行事，剝奪了失地農(nóng)民的知情權(quán)，忽視了他們對于補償條款的異議。工作人員濫用職權(quán)，進行暗箱操作，降低補償標(biāo)準(zhǔn)，造成群眾的不滿。當(dāng)?shù)卣⒒鶎痈刹繎?yīng)確保失地農(nóng)民的權(quán)利不被損害，保證征地過程公開透明，所以要規(guī)范現(xiàn)行的征地程序。同時，失地農(nóng)民也要加強對法律知識的學(xué)習(xí)，懂得用法律做武器，保護自身利益，避免因不懂法而受到的損害。

征地程序應(yīng)包括以下環(huán)節(jié)：首先，通知征地具體情況。然后,確認征地實際情況。最后,組織征地聽證。

（三）加強征地補償安置實施的監(jiān)管

對征地補償安置實施監(jiān)管是保證征地行為和征地過程公平合理的重要條件。首先應(yīng)該公開征地事項，經(jīng)批準(zhǔn)可征用的耕地,除牽涉國家保密等特殊情況,地方國土資源部及省級國土資源部要通過媒體公示征地有關(guān)事項。國土資源部要根據(jù)《征用土地公告辦法》的規(guī)定,向被征地所在的集體公示批準(zhǔn)事項。然后是支付補償安置款。補償安置方案經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后,要在法律規(guī)定的時間內(nèi)向被征地集體撥付征地補償款項。當(dāng)?shù)貒临Y源部要配合相關(guān)部門對被征地的集體進行補償款項的分配并監(jiān)督其使用情況。

（四）加強社會保障制度建設(shè)

根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢及失地農(nóng)民身份的改變，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的設(shè)立參照城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度是目前較為適當(dāng)?shù)倪x擇。建立和完善這一保障體系，能從根源上解決被征地農(nóng)民在失地后的養(yǎng)老問題，有助于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的順利接軌。

醫(yī)療技術(shù)的進步雖然提高了醫(yī)療服務(wù)水平, 但在保障和提高居民健康水平的同時,醫(yī)療費用也在大幅上升, 尤其是大病。人們一年到頭難免會生病，對于農(nóng)村家庭來說，一旦生病，醫(yī)藥費就只能依靠土地。而高額的醫(yī)療費用對失地農(nóng)民而言, 更是雪上加霜。因此,醫(yī)療保障對失地農(nóng)民而言也是極其重要的。對于擁有土地的農(nóng)民，只要不遇到旱澇災(zāi)害，就可以從耕地中獲得一年的口糧。收成好的時候，剩余的農(nóng)作物還可以換成錢來購買生活用品。然而對于失地農(nóng)民來說，他們沒有了土地就等于失去了獲得糧食作物的來源，因此失地的補償安置至少應(yīng)該保證失地農(nóng)民能夠維持最低的生活水平。而對于年輕的失地農(nóng)民，由于流動性大，身體素質(zhì)好，就要優(yōu)先提供就業(yè)機會。

總之想要解決好失地農(nóng)民問題必須全面考慮，不僅要利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的順利推進，還要確保農(nóng)民的基本生活不受影響；既要立足當(dāng)前，又要從長遠考慮，確保政府決策的正確性和可行性。

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作者簡介：張麗英（1969.3-），女，教授，碩士，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟。