地方人大代表聯(lián)系群眾制度及其完善

黃小鈁

促進(jìn)代表聯(lián)系群眾工作常態(tài)化，需要從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，結(jié)合地方人大工作實(shí)際，學(xué)習(xí)借鑒一切有益的成果，不斷加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾工作的法律制度建設(shè)。

在代表聯(lián)系群眾工作方面，地方人大及其常委會(huì)的探索和實(shí)踐取得了較好的成效。表現(xiàn)為三個(gè)方面：形成了較為完備的法律法規(guī)體系，確保代表聯(lián)系群眾工作有法可依；促使代表履職更加積極主動(dòng)，提升了人大制度的地位和作用；密切了代表與人民群眾的聯(lián)系，提升了代表在選民中的形象和地位，增強(qiáng)了對(duì)人大制度的認(rèn)同感。

雖然我國(guó)人大代表聯(lián)系群眾工作取得了較大的進(jìn)步，但是，這仍然不能滿(mǎn)足人民群眾的需要和人大工作的要求，影響了人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和制約了人大代表作用的發(fā)揮。具體而言，代表聯(lián)系群眾工作存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：代表聯(lián)系群眾的主動(dòng)性和自覺(jué)性不夠，很少有代表主動(dòng)開(kāi)展聯(lián)系活動(dòng)；代表聯(lián)系群眾工作不夠均衡，直接選舉產(chǎn)生的基層人大代表比間接選舉產(chǎn)生的市、省及全國(guó)人大代表所開(kāi)展的活動(dòng)多；代表聯(lián)系群眾的效果不夠明顯。由于人民群眾反映的問(wèn)題多種多樣，且情況較為復(fù)雜，導(dǎo)致一些問(wèn)題得不到解決，影響了代表聯(lián)系群眾的成效。

這些問(wèn)題，既有法律不夠完善和制度不夠健全的原因，也有代表認(rèn)識(shí)不到位和群眾權(quán)利意識(shí)淡薄的因紊。對(duì)此，需要從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，結(jié)合地方人大工作實(shí)際，借鑒和吸收一切有益的成果，不斷加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾工作的法律和制度建設(shè)。

（一）建立健全規(guī)章制度，做好代表密切聯(lián)系群眾的建章立制工作。

我國(guó)憲法、全國(guó)人大組織法、地方組織法以及代表法等法律對(duì)代表聯(lián)系群眾工作作出了明確規(guī)定，但它們都是一些原則性的法律條款，操作性不強(qiáng)。

目前，沈陽(yáng)市、福州市和遼寧省等少數(shù)幾個(gè)省市人大常委會(huì)出臺(tái)了加強(qiáng)代表聯(lián)系選民的決定或意見(jiàn)，但筆者認(rèn)為，人大代表聯(lián)系群眾的主體是人大代表而非人大常委會(huì)，由人大代表選舉產(chǎn)生的本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定規(guī)范人大代表聯(lián)系群眾的工作制度，似乎有悖于基本法律。因此，建議由各省市人民代表大會(huì)適時(shí)制定相關(guān)的法規(guī)和制度，對(duì)人大代表聯(lián)系人民群眾制度進(jìn)行系統(tǒng)和全面的規(guī)定，推進(jìn)人大代表聯(lián)系群眾工作的常態(tài)化。這不僅解決了代表聯(lián)系群眾相關(guān)具體制度于法周全的問(wèn)題，而且從法規(guī)層面上更加明確了代表在聯(lián)系群眾制度中的責(zé)任與義務(wù)，有力保障相關(guān)主體落實(shí)責(zé)任，履行義務(wù)……使代表聯(lián)系群眾工作有法可依、有章可循，健康發(fā)展。

（二）完善人大代表選舉制度，解決部分人大代表脫離群眾的制度根源。

我國(guó)已經(jīng)將聯(lián)系群眾工作列為代表的法定義務(wù)，并且從制度層面予以保障。但為什么部分人大代表讓人感覺(jué)脫離群眾呢？顯然，這需要進(jìn)一步改革和完善代表選舉制度。

考慮探索擴(kuò)大直接選舉的范圍，比如在東部、中部和西部各選幾個(gè)具有典型性的地級(jí)市（包括一組發(fā)達(dá)的地級(jí)市和不發(fā)達(dá)的地級(jí)市）進(jìn)行試點(diǎn)，然后再推廣至全國(guó)其他地級(jí)市；比如在北京、上海和天津等直轄市進(jìn)行代表直接選舉試點(diǎn)，探索省級(jí)人大代表直接選舉的可行性。

優(yōu)化人大代表組成結(jié)構(gòu)，尤其是要繼續(xù)擴(kuò)大基層一線(xiàn)代表的比重，適度壓縮黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表和軍隊(duì)代表的比例。

（三）健全代表聯(lián)系群眾的工作機(jī)制，拓寬代表聯(lián)系群眾的渠道和途徑。

一是完善代表接待選民制度。首先，明確接待選民的程序及其內(nèi)容，如事先填寫(xiě)群眾情況登記表并提前寄送給代表；其次，固定每月10日或11日（遇法定假期順延）為區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表接待選民日；再次，考慮到選民反映的問(wèn)題可能超越區(qū)縣人大的權(quán)限，可以規(guī)定市人大代表每季度應(yīng)參加原選舉單位組織的接待選民活動(dòng)的次數(shù)；最后，規(guī)定代表應(yīng)對(duì)選民反映的問(wèn)題作出回應(yīng)，就地解決或者督促有關(guān)部門(mén)解決后再及時(shí)答復(fù)群眾。

二是完善代表走訪(fǎng)、調(diào)研和視察機(jī)制。首先，在確定走訪(fǎng)、調(diào)研和視察活動(dòng)的主題時(shí)，廣泛征集代表的意見(jiàn)，甚或由代表們自行決定。其次，鼓勵(lì)代表自行開(kāi)展走訪(fǎng)、調(diào)研和視察活動(dòng)，將代表持證開(kāi)展走訪(fǎng)和調(diào)研活動(dòng)寫(xiě)入法律，并賦予其與持證視察同等法律地位。再次，明確代表參與走訪(fǎng)、調(diào)研和視察活動(dòng)的次數(shù)，并將其作為代表履職考核的內(nèi)容。

三是完善代表列席會(huì)議和參加活動(dòng)的機(jī)制。一方面，從法律上規(guī)定代表列席原選舉單位的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)會(huì)議、聯(lián)系選民活動(dòng)的次數(shù)。另一方面，界定“應(yīng)邀列席”的主體及其程序，充分保障代表的列席權(quán)和參與權(quán)。對(duì)直接選舉產(chǎn)生的代表列席原選區(qū)選民召開(kāi)的相關(guān)會(huì)議作出硬性規(guī)定。

（四）完善代表聯(lián)系群眾保障機(jī)制。免除代表聯(lián)系群眾工作的后顧之憂(yōu)。

加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾工作的組織建設(shè)。十八屆三中全會(huì)《決定》提出了建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的要求，這為做好代表聯(lián)系群眾工作的組織建設(shè)指明了方向。一是加強(qiáng)對(duì)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)職責(zé)定位；二是健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的工作制度，配備經(jīng)驗(yàn)豐富的工作人員，提供充足的經(jīng)費(fèi)；三是重點(diǎn)加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道一級(jí)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾工作平臺(tái)建設(shè)。一是繼續(xù)加強(qiáng)“代表聯(lián)系群眾工作室”和“代表之家”的平臺(tái)建設(shè)，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確職責(zé)范圍，配備相應(yīng)的辦公設(shè)備和活動(dòng)場(chǎng)所；二是繼續(xù)完善代表小組建設(shè)。重點(diǎn)是探索組建一些專(zhuān)業(yè)代表小組，充分發(fā)揮每位代表的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)；三是運(yùn)用信息技術(shù)手段，如組建代表微信群、代表QQ群或開(kāi)設(shè)代表博客或微博等，便于代表與群眾之間的聯(lián)系。

加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾工作的經(jīng)費(fèi)保障。建議人大常委會(huì)將代表個(gè)人開(kāi)展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，專(zhuān)款專(zhuān)用，用于補(bǔ)貼代表聯(lián)系群眾活動(dòng)的交通、通訊、資料設(shè)備等支出項(xiàng)目。

（五）結(jié)合中國(guó)人大制度的現(xiàn)實(shí)。適度借鑒西方國(guó)家議會(huì)代表聯(lián)系選民的做法和經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)人大制度與西方國(guó)家議會(huì)制度同屬于代議制的表現(xiàn)形式，具有很多相似之處。因而，只要符合我國(guó)基本國(guó)情和中國(guó)人大制度的現(xiàn)實(shí)狀況，都值得學(xué)習(xí)和借鑒。

探索擴(kuò)大專(zhuān)職代表的比例。黨的十八大報(bào)告提出了要逐步實(shí)現(xiàn)委員專(zhuān)職化的思路，這可以被認(rèn)為是實(shí)行代表專(zhuān)職化的前奏。基于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，代表專(zhuān)職化不宜一步到位，需要循序漸進(jìn)，分步驟進(jìn)行：首先，加快實(shí)行我國(guó)各級(jí)人大常委會(huì)中的委員代表專(zhuān)職化。其次，對(duì)直接選舉產(chǎn)生的人大代表實(shí)行專(zhuān)職化，然后推廣至由間接選舉產(chǎn)生的市級(jí)或省級(jí)人大。最后，在實(shí)現(xiàn)各級(jí)人大代表普選產(chǎn)生之后，實(shí)行全國(guó)人大代表專(zhuān)職化。

探索建立黨員代表聯(lián)系群眾制度。作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，歷來(lái)重視發(fā)揮黨員代表的作用，并在黨章中將密切聯(lián)系群眾列為黨員的一項(xiàng)義務(wù)并作為選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的基本條件。基于此，建議由黨的組織部門(mén)制定一部關(guān)于黨員代表聯(lián)系群眾的辦法或意見(jiàn)，對(duì)黨員代表聯(lián)系群眾提出具體要求，包括聯(lián)系的意義、基本原則、主要形式、重點(diǎn)內(nèi)容、時(shí)間和次數(shù)以及監(jiān)督保障措施等，將此項(xiàng)工作列為黨員干部考核晉升的一條標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮黨員代表在密切聯(lián)系群眾中的先鋒模范作用。