以法治方式推動重慶自貿區建設

趙麗

今年3月8目，李克強總理參加十二屆全國人大四次會議重慶代表團全體會議時，針對代表提出的“希望國家支持重慶自貿區試點”的建議，總理回應說“國務院正在論證將自貿區向中西部發展，首先就會考慮重慶”。筆者認為，重慶應冷靜思考，做好各方面準備工作，其中一項工作就是做好有關法治工作，以保障和推動重慶自貿區建設。

以法治方式推動自貿區建設，是踐行“凡屬重大改革都要于法有據”思想的重要體現。

習近平總書記指出，凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關立法工作的協調。

建立自貿區是一項國家戰略，對于在新時期加快政府職能轉變、探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗，具有重要意義。

在中國特色社會主義法律體系已經形成的今天，如果涉及自貿區先行先試的事項屬于法律法規有明確規定的，而相關的制度創新又須突破現行規定，那么在對自貿區先行先試有關法律法規的效力沒有作出安排之前，其合法性將受到質疑。

正因為如此，國務院在印發關于上海等四地自貿區總體方案之前，提請全國人大常委會依法作出了相關法律規定在自貿試驗區暫時調整的決定。上海等四地人大常委會在政府公布自貿區管理辦法之前，也依法作出相關地方性法規在自貿區暫時調整的決定。這些做法，充分體現了“凡屬重大改革都要于法有據”思想，踐行了用立法引領和推動改革。

以法治方式推動自貿區建設，是以制度創新為核心，盡快形成可復制、可推廣經驗的重要工作。

習近平總書記說，建設自由貿易試驗區，要堅持以制度創新為核心，盡快形成一批可復制、可推廣的新制度。

“可復制、可推廣”的經驗是什么？制度創新的威果是什么？實際上就是與自貿區先行先試相關的法律模式和法律法規制度。

自貿區先行先試哪些事項，通過什么方式先行先試，都要上升到制度層面，固化為相關的法律法規。作為重大的國家戰略，自貿區由全國人大常委會或國務院制定自貿區相關的管理規定，有助于在事權、立法權等方面理順相應的關系。但是，從上海等四地實踐看，中央賦予了四地在自貿區先行先試方面的主體責任，自貿區管理辦法和條例等由各地自行制定。意思不言而喻。重慶雖然還未獲批，但應利用等待批復這一段時間，做好法治方面的準備工作。

以法治方式推動自貿區建設。是加快形成與國際投資貿易規則相銜接的制度體系和監管模式，培育法治化營商環境的現實需要。

法治環境規范是自貿區建設的重要目標之一。作為特殊經濟區域，自貿區涉及海關、工商、金融等多個部門，要明確各部門的權限和利益，為入區企業及投資貿易營造法治化環境。

國際上運行較為成熟的自貿區特別強調管理的法治化，大多數國家也制定了自貿區法，我國雖然還沒有統一的自貿區法，但全國人大常委會和國務院通過決定，明確在自貿試驗區暫時調整實施3部法律、15部行政法規、3部國務院文件；國務院13個部門出臺了22個支持自貿試驗區建設的規范性文件，涉及工商登記、貿易監管、金融財稅、服務業開放等領域，效果明顯。

上海等地在自貿區成立后，紛紛出臺管理辦法，開展立法工作，制定《自由貿易試驗區條例》。這些舉措，將改革創新制度予以確認和完善，既有利于明確自貿區的管理制度、運行機制和監管模式，也為全面推進自貿區工作提供了法律依據。

以法治方式推動重慶自貿區建設，需從以下幾個方面開展工作：

第一，梳理現有法規制度，增強法治建設緊迫感。重慶申請的自貿區，將以兩江新區為核心區，涉及兩路寸灘保稅港區、西永綜合保稅區等保稅功能區。與以上領域有關的地方性法規或法規性決定：綜合性法規方面僅有2CX38年市人大常委會制定的《重慶市促進開放條例》；專項性法規方面，僅有2013年市人大常委會通過的《關于重慶兩江新區行政管理事項的決定》，此外就是政府規章和規范性文件。可以看出，我市與自貿區直接相關的地方性法規缺失，現有的制度規范又位階較低，一旦申報獲批，能否適應自貿區發展值得思考。

第二，突出內陸開放，做好自貿區《總體方案》。《總體方案》是自貿區先行先試的基礎性文件、相關立法活動的法意基礎和各項配套措施的依據，非常重要。按照慣例，申報獲批后，國務院將印發關于重慶自貿區《總體方案》的通知，此方案由重慶配合國務院有關部委完成。我市在參與制定《總體方案》過程中，須圍繞內陸開放做文章。同時，注意整合中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目等開放方面的制度機制、促進中西部協調發展等方面的舉措，將其納入《總體方案》。

第三，結合重慶實際，適時起草自貿區管理辦法等政府規章。《總體方案》不是規范性文件，只是系列政策性規定。因此，要認真總結兩江新區、兩路寸灘等保稅功能區的成功實踐和經驗，根據現實需求，適時草擬管理辦法等政府規章，以期為自貿區獲批后提供有力的制度支撐。在此過程中，重點寫好負面清單、權力清單和責任清單三張清單。負面清單要壓縮長度，要更加透明、更具操作性；可學習廣東、福建經驗，專設針對內陸開放的負面清單。通過三張清單，對政府和市場、政府和社會的關系進行界定。

第四，適時配合國家層面做好授權，做好市級層面授權工作。自貿區的建立與運行必須突破現有國家法律、行政法規的相關規定，必須獲得全國人大常委會、國務院的“雙授權”，作出相關法律、行政法規在自貿區停止適用的決定。因此，申報獲批后一項重要工作，就是配合國家層面做好授權工作。同時，自貿區掛牌前，由市人大常委會先行通過一個法規性決定，對我市地方性法規有關管理體制、執法體制等方面的規定在試驗區的適用問題予以明確，支持市政府相關規章順利出臺實施。

第五，適時啟動立法工作，制定重慶自貿區條例。自貿區在我國還屬于新生事物，雖有上海等地經驗在前，但為一個試驗區立法，立一個保證試驗的法規，對重慶而言還是有難度。一是時間要求比較高。按照全國人大常委會決定，自貿區只有3-5年的試驗期。二是協調好中央與地方事權的關系有難度。三是處理好立法前瞻性與穩定性有難度。

對此，建議在充分調研基礎上，適時啟動立法工作。在立法模式上，可由市政府法制辦會同有關部門組成起草組，市人大有關專工委提前介入、參與研究。在立法思路上，既注重落實國家戰略，又根據重慶立法需求展開；既通過三張清單體現制度創新要求，切實為改革提供保障，又要為未來制度創新預留空間。在立法內容上，關鍵要有“干貨”。可借鑒上海、天津等地經驗，并結合重慶實際，從管理體制、投資開放、貿易便利、金融創新、服務內陸開放、法治環境等方面進行規范。此外，還可將“改革創新免責”寫進法規。