環(huán)境執(zhí)法的缺陷及完善措施探究

張雪婧

[摘要]2012年以來，我國霧霾天氣爆發(fā)，政府出臺(tái)了諸多政策、措施來治理霧霾天氣。通過對(duì)霧霾天氣治理活動(dòng)的研究，發(fā)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法尚存在缺陷，結(jié)合國外環(huán)境執(zhí)法的有益經(jīng)驗(yàn)和我國環(huán)境執(zhí)法的實(shí)踐提出完善我國環(huán)境執(zhí)法的建議。

[關(guān)鍵詞]霧霾；環(huán)境執(zhí)法；措施

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621210

近幾年來，我國霧霾天氣愈演愈烈，影響范圍逐漸擴(kuò)大。嚴(yán)重的霧霾天氣危及居民的健康和生活，以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。我國也采取全方位，多方面的治理措施，但霧霾天氣依舊存在。立法是基礎(chǔ)，執(zhí)法是關(guān)鍵，司法是保障，執(zhí)法是重中之重，環(huán)境保護(hù)法也不例外。本文從法律手段出發(fā)，探究環(huán)境執(zhí)法的缺陷及完善。

1我國環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀

隨著法制體制的健全，我國環(huán)境執(zhí)法取得重大突破，但依然存在不足。

11地方保護(hù)主義現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，地方保護(hù)主義的表現(xiàn)形式和原因主要有以下幾點(diǎn)：

首先，當(dāng)前，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政績考核的主要指標(biāo)，許多政府目光狹隘，為取得良好政績，片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，忽視環(huán)境保護(hù)，以各種手段強(qiáng)制減免排污費(fèi)。在進(jìn)行重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，不遵從環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，個(gè)別的甚至做出明顯違反環(huán)境法律法規(guī)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策。盲目引進(jìn)工藝設(shè)備落后、國家明令淘汰的污染項(xiàng)目，致使“三同時(shí)”制度形同虛設(shè)。

其次，官商勾結(jié)普遍，須繳納巨額費(fèi)用或不法企業(yè)，為尋求政策保護(hù)，減少、逃避排污費(fèi)用，賄賂政府官員，拉攏官員入股企業(yè)。而地方官員為一己私欲，收受賄賂，睜一只眼閉一只眼，使排污企業(yè)的排污得不到有效治理。

再次，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異性，中國法律規(guī)定，地方政府可以根據(jù)各地方的實(shí)際情況制定靈活的地方性環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、排污標(biāo)準(zhǔn)等。地方政府或有關(guān)部門則具有較大的自由發(fā)揮空間，追求局部經(jīng)濟(jì)利益，違背國家環(huán)保法律法規(guī)，利用行政權(quán)力或明或暗地降低環(huán)保門檻，對(duì)污染企業(yè)予以特殊保護(hù)。

最后，環(huán)境保護(hù)主管部門在環(huán)境保護(hù)工作中處于劣勢(shì)。環(huán)境保護(hù)主管部門是政府的職能部門，隸屬于政府，其人事、經(jīng)費(fèi)、物資等均由地方政府負(fù)責(zé)，因而，不可避免地受到地方政府的干預(yù)。部分地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門地方政府或領(lǐng)導(dǎo)要求，片面從保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，在環(huán)境違法行為被查處過程中，想方設(shè)法地為查處工作設(shè)置障礙，拖延、推諉、阻撓執(zhí)法。放棄或被動(dòng)地行使法律賦予的環(huán)境管理職責(zé)，松弛日常監(jiān)管工作，放縱環(huán)境違法行為。抑或?yàn)檫`法者開脫、說情，使其少受或不受處罰。

綜上，不得不說，地方行政干預(yù)已成為環(huán)境執(zhí)法的一大障礙。

12環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)不高

執(zhí)法隊(duì)伍是環(huán)境執(zhí)法的關(guān)鍵，執(zhí)法人員的素質(zhì)直接影響環(huán)境執(zhí)法的水平和質(zhì)量。我國環(huán)境執(zhí)法人員專業(yè)知識(shí)水平不高，由于缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)腻噙x用人機(jī)制和完備的培訓(xùn)制度，導(dǎo)致相當(dāng)一大部分基層執(zhí)法人員沒有經(jīng)過正規(guī)、系統(tǒng)的環(huán)保法律、法規(guī)等專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，使其缺乏環(huán)境法律專業(yè)知識(shí)，甚至不具備環(huán)保專業(yè)技術(shù)知識(shí)。缺乏環(huán)境管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在履行法定職責(zé)時(shí)，由于知識(shí)業(yè)務(wù)水平的限制，執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法錯(cuò)誤、執(zhí)法不到位現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。另外，環(huán)境執(zhí)法人員的法制觀念和服務(wù)意識(shí)較差。執(zhí)法人員不愿執(zhí)法，恐懼執(zhí)法，害怕被打擊報(bào)復(fù)，執(zhí)法時(shí)畏首畏尾，效率低下。對(duì)行政相對(duì)人服務(wù)態(tài)度差，應(yīng)當(dāng)告知的事項(xiàng)沒有告知，如作出行政處罰決定時(shí)，沒有按照規(guī)定告知行政相對(duì)人應(yīng)享有的權(quán)利或履行期限，沒有告知做出處罰決定的理由、事實(shí)和依據(jù)，沒有聽取行政相對(duì)人的陳述或申辯等。

13環(huán)境執(zhí)法方式落后

環(huán)境執(zhí)法方式是環(huán)境執(zhí)法主體為貫徹執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)所采取的手段、方法和措施。在我國，環(huán)境執(zhí)法方式主要包括環(huán)境行政處理、環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行、環(huán)境行政鼓勵(lì)、環(huán)境行政準(zhǔn)司法行為以及環(huán)境行政監(jiān)督檢查等。然而，這看似宏大而完善的環(huán)境執(zhí)法方式體系，內(nèi)部卻存在著諸多隱患。影響環(huán)境執(zhí)法高效、切實(shí)進(jìn)行的一大障礙也莫過于執(zhí)法方式的落后性和不完善性。同時(shí)，在行政處罰中，存在“違法成本低，守法成本高”的問題。污染環(huán)境的罰款數(shù)額嚴(yán)重低于防治污染的成本和違法收益，導(dǎo)致企業(yè)選擇違法，承擔(dān)相對(duì)輕微的法律責(zé)任而放棄履行防治污染的法律義務(wù)。

所以，雖然政府設(shè)立了許多環(huán)境污染防治措施，但環(huán)境違法案件頻頻發(fā)生，排污企業(yè)屢罰屢犯，環(huán)境質(zhì)量遲遲得不到改善。

2完善我國環(huán)境執(zhí)法的措施

21杜絕地方保護(hù)主義

（1）將環(huán)保工作納入干部考核體系。要把環(huán)境保護(hù)納入政績考核，對(duì)干部實(shí)行定量化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的考評(píng)。首先，建立環(huán)保考評(píng)指標(biāo)要健全完善日常監(jiān)控體系，構(gòu)建立體考評(píng)網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮各環(huán)保部門職能職責(zé)，探索構(gòu)建由組織考評(píng)部門整體監(jiān)控、紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)統(tǒng)計(jì)部門主導(dǎo)監(jiān)控、相關(guān)職能職責(zé)部門日常監(jiān)控、環(huán)保部門自我監(jiān)控構(gòu)成的多個(gè)層面監(jiān)控評(píng)價(jià)體系，形成立體式考核監(jiān)控工作格局。健全完善環(huán)保工作運(yùn)行情況定期報(bào)告制度、環(huán)保工作運(yùn)行情況“公示”制度、檔案、臺(tái)賬制度等。其次，建立環(huán)保考評(píng)指標(biāo)要健全考核結(jié)果綜合審定程序，建立環(huán)保考評(píng)指標(biāo)要重視群眾的公認(rèn)程度。干部考評(píng)的質(zhì)量取決于群眾的廣泛參與程度。群眾廣泛參與考評(píng)的自覺程度和內(nèi)在的一致性，決定著考評(píng)工作的質(zhì)量和水平。

（2）強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制。要將責(zé)任逐一分解到領(lǐng)導(dǎo)班子成員，落實(shí)到所屬環(huán)保單位、部門，直至工作崗位和具體人，使每一位領(lǐng)導(dǎo)干部都能明確自己在環(huán)保工作中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)、擔(dān)負(fù)的責(zé)任，做到人人有責(zé)任、有壓力、有動(dòng)力，真正形成“上下連貫、不留縫隙”的責(zé)任落實(shí)機(jī)制。使因地方差異，可靈活制定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和措施的地方政府及環(huán)保部門和相關(guān)部門無法降低環(huán)保門檻，包庇污染企業(yè)。要響應(yīng)習(xí)總書記的號(hào)召，強(qiáng)化責(zé)任追究，不讓制度成為紙老虎、稻草人。

（3）加強(qiáng)環(huán)保部門的獨(dú)立性。在環(huán)境保護(hù)工作中，把治理環(huán)境的主要權(quán)力賦予環(huán)保部門，政府和其他部門起輔助和監(jiān)督的作用。環(huán)保部門內(nèi)，設(shè)立專門的環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組，內(nèi)設(shè)物資基金會(huì)、環(huán)保人事科，專管環(huán)保事務(wù)。從而，擺脫政府的制約。

22提高環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)

各級(jí)政府要加大對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門的投資力度，為執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，使其具有相應(yīng)的執(zhí)法知識(shí)和能力，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水準(zhǔn)，對(duì)環(huán)境執(zhí)法者進(jìn)行嚴(yán)格的考核制度。

23創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法方式

完善執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，關(guān)鍵在于創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法方式。我國目前的執(zhí)法方式，傳統(tǒng)、單一，污染企業(yè)已對(duì)其產(chǎn)生一定的免疫。所以，要緊跟時(shí)代的步伐，不斷創(chuàng)造技術(shù)性、有效性、實(shí)用性的環(huán)境執(zhí)法方式。不單單只采取強(qiáng)制性手段，非強(qiáng)制手段也很重要，如創(chuàng)建并完善環(huán)境執(zhí)法協(xié)商機(jī)制。

環(huán)境執(zhí)法協(xié)商機(jī)制目前在美國比較完善，在我國還不健全。環(huán)境執(zhí)法協(xié)商機(jī)制是環(huán)境行政主體與相對(duì)人在平等自愿的基礎(chǔ)上，進(jìn)行充分有效的交流，從而達(dá)成協(xié)議的制度。其具有非強(qiáng)制性、平等性、互動(dòng)性、效率性等特點(diǎn)。協(xié)商應(yīng)該在特定情況下適用，即環(huán)境法律、法規(guī)規(guī)定不明確時(shí)或法律規(guī)定有執(zhí)法者自由裁量時(shí)。并且，此種協(xié)商不是隨意、無限的，應(yīng)在環(huán)境法基本規(guī)定、基本原則的指導(dǎo)下進(jìn)行。在程序上，一是協(xié)商條件、步驟、方式等要明確、具體；二是進(jìn)行過程要公開；三是設(shè)定相應(yīng)的監(jiān)督救濟(jì)程序。

此外，還要?jiǎng)?chuàng)新公眾參與制度、環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)制度等。

參考文獻(xiàn)：

[1]何燕析中國環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀與完善[J].中國人口資源與環(huán)境，2010（5）

[2]任麗淺析我國目前的環(huán)境執(zhí)法[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2005（4）