美國鄉鎮自治模式選擇及對村民自治的啟示

王樂斌

摘要：村民自治從1982年憲法確定為基層群眾自治組織以來已經經歷了30多年的發展，2013年黨的十八屆三中全會以來，探索村民自治有效實現形式成為村民自治研究的新熱點，有人認為村民自治的單元應該“下沉”，有人認為應該“上移”。筆者通過借鑒美國鄉鎮自治三種模式的選擇，認為探索村民自治有效實現形式應該注意效率與公平、普遍與特殊這兩個問題。

關鍵詞：村民自治；實現形式；“單元下沉”；美國；鄉鎮自治

一、探索村民自治有效實現形式的背景

2014年中央1號文件在“改善鄉村治理機制”中，提出，“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點。”這被理解為是村民自治“單元下沉”①的政策依據，至此村民自治的“單元”研究成為村民自治研究的熱點，與“單元下沉”想對應的研究形成了“單元上移”。

二、關于村民自治有效實現形式的一些討論

村民委員會應該設在哪一層級，目前學界關于村民委員會的建設層級主要聚焦在：“自然村”、“村民小組”、幾個“自然村”的聯合。有人主張在自然村或村民小組建立村委會。這種意見認為，在自然村層面選舉產生村委會的比建制村海選更有優勢，更能適應村莊治理的需要。[1]有人主張村委會仍然留在建制村，建制村設立村委會是現代國家建構的主要內容，關乎國家的治理。[2]有人主張村委會不一定是唯一的治理主體，自下而上的村民參與應該與自上而下的國家治理相結合，倡導多層次、多類型、多樣式的村民自治實現形式。[3]

美國鄉鎮自治從17實際中葉就已經形成，美國鄉鎮自治成了學界研究民主政治的典型，通過搜集大量的資料與研究，筆者發現美國鄉鎮自治歷史上曾經歷過三種模式的選擇，它山之石，可以攻玉，最終目的都是探索村民自治的有效實現形式。

三、美國鄉鎮自治模式選擇

鄉鎮自治模式特指特定鄉鎮政府內部組織模式，美國有幾千萬個鄉鎮，其自治模式紛繁多樣、各具特色。美國鄉鎮自治模式發展到現在主要有三種自治模式：鎮民大會制、鎮民代表大會制、鎮長議會制。

（一）美國自治三種模式選擇的背景分析。美國鄉鎮自制模式從鎮民大會制到鎮民代表大會制再到鎮長議會制的選擇是一個曲折而漫長的過程。移居到新英格蘭地區的人們最初之所以選擇鎮民大會制主要是因為當時鄉鎮的人口和地域都很小，便于鎮民直接參與。從鎮民大會發展為鎮民代表大會主要原因是鄉鎮的人口不斷增多，鄉鎮自治的范圍不斷擴大，原有的鎮民大會召集起來費時、費力。從鎮民代表大會制向鎮長議會制的過渡伴隨著激烈的爭論與艱難的選擇，二戰結束后，美國成為頭號世界資本主義強國。隨著人口的增長，經濟規模的增大，人們要求鄉鎮提供的衣、食、住、行等服務越來越多，傳統的“鎮民代表大會制”越來越沒有效率，一些鄉鎮政府和選民為適應新的發展要求，準備對傳統的鄉鎮自治模式進行改革，過渡到高效的現代政府管理模式——鎮長議會制。

（二）美國鄉鎮自治模式選擇中爭論的焦點。圍繞“鎮民代表大會制”和“鎮長議會制”的選擇選民展開了激烈的討論，爭論的焦點主要聚焦在兩個方面：

1、效率與公平。支持“鎮長議會制”的人認為“鎮民代表大會制”辦事效率太低，鎮理事會會議太多，處理問題太仔細，好多事都是泛泛而談，結果“議而未決”，導致問題不能及時處理。支持“鎮民代表大會制”的人認為“鎮長議會制”下只用十幾個人代表全鎮居民的意志，代表性不強，沒有兼顧到少數人的利益，對鄉鎮的一些居民來說是不公平的。

2、權力集中與權力制衡。支持“鎮長議會制”的人認為“鎮民代表大會制”下鎮民代表大會是最高權力機關，鎮民代表大會委員過多，權力過于分散，沒有真正的權力中心。支持“鎮民代表大會制”的人認為“鎮長議會制”下權力容易集中到鎮長一個人手中，鎮政府的行政權力不斷擴大和加強，容易形成官僚主義和部門利益，同時權力高度集中容易產生腐敗。

四、美國鄉鎮自治模式選擇對探索村民自治有效實現形式的啟示

借鑒美國鄉鎮自治模式選擇中效率與公平以及權力集中與權力制衡的探討，探索村民自治的有效實現形式也應該注意兩個問題：

（一）效率與公平。從行政效率的角度分析，村委會建立在村民小組這一級應該是最好的，因為自治的單位越小，成本越低，村民越有可能參與到村莊的管理中，村民與村干部溝通越暢通，公民的基本權利越容易實現。從實現公平的角度分析，參與村莊事務的公民越多，民主的程度就越高，就越能實現公平，村委會建立在“自然村”或“幾個自然村的聯合”是最好的。1998年《組織法》規定村委會設在建制村，實行建制村之后由于人口擴大村委會領導人的選舉不得不采用“海選”的方式，這一做法與1990年代的民主潮流高度吻合，被視之為社會主義基層民主的重要內容。[4]從1998年之后村民自治被歷次的黨代會納入基層民主的范疇，目標都是進一步擴大基層民主。

（二）普遍與特殊。在村民自治“單元下沉”或“單元上移”問題上一定要注意普遍與特殊、一般與個別的辯證關系，一定要在中央政策指導的同時結合地方實際。在村民居住較為分散，每個村民小組都有自己特色產業、有自己集體經濟的村將村民自治“單元下沉”到村民小組，在人口規模較大而且居住較為集中的村，村民自治的單元就沒必要“下沉”，在這種情況下附近的村子還可以聯合。村民自治甚至可以“單元上移”。

參考文獻：

[1]鄭銓史：《自然村設置村委會切莫一哄而上》，《鄉鎮論壇》，2014年第3期

[2]唐鳴、陳榮卓：《論探索不同情況下村民自治的有效實現形式》，《當代世界社會主義問題》，2014年第2期

[3]徐勇、趙德健：《找回自治：對村民自治有效實現形式的探索》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，第53卷第4期

[4]徐勇、趙德健：《找回自治：對村民自治有效實現形式的探索》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，第53卷第4期

注解：

①“單元下沉”是指將原來“建制村”的村委會以及自治職能下移到村民小組、自然村以及幾個自然村的聯合等比“建制村”更小的單元。與“單元下沉”相對應形成“單元上移”，倡導自治單元上移到幾個“建制村”的聯合甚至提倡“鄉鎮自治”。