論社會救助法對縱向府際關系的調整

汪湖泉

摘 要：社會救助作為一項全國性公共物品，其主要的供給責任屬于我國各級人民政府。社會救助法的公共治理應對國家權力的社會化，對該領域縱向府際關系的調整應當樹立的理念是協同合作而非管制競爭。我國現行社會救助法制體系對縱向府際關系的調整呈現“事權與財力倒置”的趨勢。這既造成行政權力錯位，也給公共資源配置均等化帶來挑戰。建立合作型社會救助縱向府際關系需要明確各級政府具體職能，建立縱向府際協同機制，規范財政轉移支付法定程序，這也是社會救助法實現公共治理的必經之路。

關鍵詞： 社會救助法；公共治理；縱向府際關系；轉移支付；正當程序

中圖分類號：D92 文獻標識碼： A 文章編號：1003-7217（2016）03-0134-05

社會救助是保障國民基本生存安全的兜底性公共物品，屬于現代政府的行政給付行為，“天然屬于國家責任”[1]。經濟發展帶來技術風險、健康風險等新型致困原因對政府內部組織行為體系造成新的沖擊，即救助信息不對稱“加劇社會救助政策和法律實現的制度成本攀升”[2]。社會救助法的訂立和實施從國家公權力的壟斷性管理走向行政服務與社會自治共存，社會救助權力的多元化和社會化促使政府將部分社會救助行政權轉移給社會團體，“政府角色亦始嬗變”[3]。在我國單一制政府結構中，上下級政府間基于社會救助供給的法律權責分配直接影響社會救助的穩定供給，故社會救助法對國家權力的限制和引導重在調整縱向府際關系。

一、社會救助法公共治理中的縱向府際關系

國家所代表的公共利益與公民所代表的私人利益相融合，公民的社會救助權利獲得普遍有效性，政府的社會救助權力則“成為社會自我組織的一部分”[4]。中央政府和地方政府在社會救助的供給上各有優勢和不足。中央政府承擔主要的社會救助支出責任可以有效降低外部性和福利移民，保證全國范圍內社會救助的公平供給[5]。地方政府掌握的轄區內社會救助信息相對于中央政府更加全面真實，故地方政府承擔主要供給責任可以保證轄區內社會救助之精準、全面和高效。近年來，世界各國掀起社會救助財政分權改革浪潮，縱向府際社會救助責任分配方式擺脫單一性與強制性，開始向多元性與合作性轉變[6]。社會救助法調整縱向府際關系以財政供給行為規范為主導，呼應新預算法的治理轉型，以合作的理念重新界定縱向政府職責，保持政府內部的縱向協同性，并且保證政府行為符合正當法律程序[7]。

首先，清晰界定各級政府職能是建立縱向合作關系的前提。社會救助法的回應性強調各級政府在社會救助信息之交流中應揚長避短，消除中央政府與地方政府間的信息不對稱，從而促進政府整體的社會救助服務符合社會整體利益。地方政府在社會救助供給中所具有的信息優勢主要來源于兩點：一是政府本身的供給偏好；二是轄區內居民的參與程度。相對于中央政府而言，地方政府的供給偏好顯然受制于轄區內公民的參與和監督，其對轄區內社會救助供給信息的掌握也具有天然的政治優勢[8]。社會救助法縱向府際合作關系強調內部激勵和外部監督，充分激發各級政府樹立正確的供給偏好，并保證救助財政資源分配之公平。

其次，政府責任的積極性和彈性是建立縱向合作府際關系的基本路徑。社會救助法的實現方式向公共治理轉變，著重于“治理行為方式的多樣化，尤其是非強制化。”[9]縱向協同的府際關系通過聯合作業和混合財政來釋放政府提供社會救助服務的積極性，優化配置社會救助行政資源[10]。縱向府際協同機制注重各級政府在社會救助服務中的職能重疊和縫隙，經過法定協同議事機制實現特定救助行為所涉及的救助對象和政府等主體的共同參與。

最后，正當的法律程序是政府縱向合作的公正性保障。社會救助權力的社會化印證了現代社會救助法的主體性全面復蘇和主體間性的迅速成長，公民給予社會救助權利的利益訴求已不再滿足于消極、被動地接受政府的救助供給，而是更加傾向于以權利主體的身份廣泛參與到社會救助治理之全過程。合理構建支出責任協同程序意味著理順上下級政府間的事權與財權分配關系，提升財政轉移支付程序的公眾參與來降低政府行為的負外部性，提高社會救助資源的配置效率與公平。

二、錯位與挑戰：《社會救助暫行辦法》事權與財力倒置

轉型期我國社會救助法制體系在規范縱向府際關系方面所面臨的國情，可以概括為“事權與財力倒置”。一方面，社會救助法因為保證救助項目的實施效率，而日益傾向于賦予地方政府更多的具體職責，進而形成以地方政府及其救助部門為主的法律權責體系。依據《社會救助暫行辦法》，我國現階段社會救助法制體系的行政主體有兩大類，即國務院及其社會救助管理部門、地方人民政府及其社會救助管理部門。依據事權的行政主體層級之數量，可以將《社會救助暫行辦法》的事權規定分為兩大類，即專屬事權和非專屬事權①。通過表1可知，《社會救助暫行辦法》的事權分配明顯向下集中，中央政府的專屬職能只有1項，其他57項事權都是由地方政府主要承擔。另一方面，鑒于我國現行財政體制以中央和地方稅收雙軌制為基礎，地方政府的財政能力無法單獨承受越來越重的社會救助壓力，中央財政反而日益成為我國社會救助支出體系的主要力量②。這種倒置的趨勢造成各級政府社會救助行政權力錯位以及社會救助資源配置的不均衡，嚴重阻礙公民社會救助權利之實現，也給我國社會救助法對縱向府際關系的調整帶來諸多挑戰。

（一）縱向權力配置呈現“職責同構”特征

社會救助行政主體機構設置在縱向上的高度一致，以及近四成的非專屬事權比重說明《社會救助暫行辦法》在社會救助行政事權分配上存在較為明顯的“職責同構”特征。社會救助事權的下放以發揮地方政府之信息優勢為驅動，但“職責同構”則表明中央政府通過資源優勢強化對地方的政治控制，形成“集分反復”，造成管理成本的提高和政府信譽的下降[11]。不僅如此，《社會救助暫行辦法》對于各級政府的社會救助財權之縱向分配亦未明確規定，只在第5條規定了“縣級以上人民政府”應當將社會救助的相關資金和經費納入財政預算，但是對于財政責任的具體分配則并未作明確界分。事權與財權的界分不明導致縱向府際財政關系紊亂，下級政府相對于上級政府缺乏獨立性和能動性。

（二）上下級政府形成命令與服從的二元對立

《社會救助暫行辦法》對各級政府及其社會救助管理部門的責任分配各有不同，將絕大多數具體社會救助責任賦予縣級人民政府及其社會救助管理部門，同時賦予省級人民政府及其社會救助管理部門的職責以“各類社會救助項目的標準制定、公布”為主，而賦予國務院社會救助管理部門的職責則是“統籌全國社會救助體系建設”。在這樣的職權體系下，決策權向上集中，執行權向下集中，上下級行政主體之間形成命令和服從的二元對立，縱向府際社會救助工作關系具有鮮明的從屬性，基層政府的救助行為更多受制于上級政府的決策而非回應公眾的普遍需求。例如，河南省的基層民政所在十年內“撤而復設”，其“撤”與“設”均以上級政府的政策偏好為動因，頻繁的機構變動以及社會救助政策不符合實踐需要導致社會資源大量浪費[12]。

（三）轉移支付程序失范

我國目前的社會救助法制規范并未明確約束中央政府對地方政府的財政轉移支付行為，當前的社會救助財政轉移支付基本采取專項撥款的形式進行，其轉移支付的隨意性較強，且法律效力不足，既會引發規范之間的適用沖突，也會增加社會救助財政資源配置的隨意性③。具體而言，一是使用程序缺乏剛性。下級政府獲得轉移支付資金后的使用方式、使用期限、支付憑證以及相關的預算調整等程序問題，現行社會救助法制體系并未有明確的規范。資金使用程序會帶來資金使用的隨意性，特別容易滋生基層的腐敗④。二是轉移支付流程繁復，資金到位時間過慢。現行的轉移支付流程，一般先由中央財政對省級財政給予補助，再由省級財政對地市財政給予補助，最后才由地市財政向縣級財政進行轉移支付。資金流轉環節較多，各級財政審批程序又不盡相同，有悖于社會救助轉移支付的效率性。三是評估程序中立性不足。近年來，社會救助轉移支付存在較為嚴重的向中西部傾斜的現象。縱向社會救助績效評估程序的中立性不足導致地區間社會救助政府投入的不均等，最終造成社會救助覆蓋率呈現“西高東低”的局面[13]。

三、建立合作型社會救助法縱向府際關系

社會救助公共治理的實現依賴于政府組織結構的完善和行為規范的健全，社會救助法各類行政主體的具體職能之實現必然需要依靠明確的行政責任規范和財政支付規范作為保障。轉型期我國市場經濟體制進一步深化，公共治理理念更加彰顯，各級政府作為社會救助公共治理的主體都應當直面公民的多元化權利訴求。良好的縱向府際關系強調“合作、平等協商和權力分享”[14]，各級社會救助行政主體充分運用自主性和能動性落實自身責任，以社會整體利益最大化為目標，提升社會救助公共資源配置的效益，保證社會救助公權力的正當行使以及社會救助私權利的正當實現。社會救助法依循公共治理理念，秉承責權利相統一原則，重新定位政府角色，摒棄家長式的行政命令體制，建立各級政府及其社會救助管理部門協同一致的行為責任體系，“不應當有脫節、錯位、不平衡等現象存在”[15]。社會救助法構建合作型縱向府際關系，需明確界定各級政府的社會救助法財政權能，完善縱向府際協同機制，規范轉移支付的正當程序，恢復縱向府際之事權與財力的均衡。

（一）明確界定各級政府社會救助法財政權能

從我國國情出發，社會救助法維系縱向府際信息對稱的關鍵在于合理分配各級政府及其社會救助管理部門的財政權限。社會救助中的財政支出職能分配應當以其相關法律規范中的行政職能分配為依據，保證事權與財權的一致性。首先，應當依法劃定各級政府的社會救助財政支出比例。我國的分稅制財政收入體制決定了中央政府與地方政府均無法單獨承擔全部的社會救助支出責任，而社會救助財權的向上集中趨勢則賦予中央政府以主要的財政支出責任。多數國家中央政府的財政負擔比例達到50%以上。我國也有學者建議“中央承擔比重在60%以上，90%以下；地方承擔比重在10%以上，40%以下。”[16]這樣的支出比重分配符合我國的財政收支特征，可以保證縱向府際事權與財權結構的平衡。其次，各級政府在具體救助階段上承擔不同的支出責任。現代社會救助法注重區別致困原因，采取“輸血”或“造血”方式對不同貧困者實施不同的救助決策[17]。“造血”救助方式要求救助機構對救助對象的具體信息掌握得更加全面及時，適合則由具有財政優勢的中央政府提供。“輸血”救助方式要求救助機構能夠穩定持久地供給救助物質資源，適合由具有信息優勢的地方政府提供。盧森堡的社會救助法通過階段性的財政分擔機制，科學合理地分配中央與地方的事權與財權，值得我國借鑒⑤。

（二）完善縱向府際信息協同機制

社會救助法構建縱向府際協同機制需提升地方政府的參與性，恢復縱向府際關系應有的彈性。現代社會救助法的行政協商并不是狹隘地追求各級政府部門利益的競合以及達成社會救助行政系統內部的多數合意，而是社會救助行政主體通過集體的、基于公共理性的反思，并以政治上平等參與和行動上實現公眾利益最大化為形式而展開的信息交流。英國進入21世紀以來，通過布萊爾政府的“協同型政府”改革（Joinedup Government），加強對社會救助縱向府際關系的信息化協同調整，樹立一站式與整合式的社會救助服務目標，最大程度利用信息技術與組織來提升中央政府與地方政府之間的協同性[18]。我國《社會救助暫行辦法》賦予民政部以統籌全國社會救助工作的行政職權，而且民政部也已經開始建立縱向政府間社會救助工作協同機制的探索[19]。我國社會救助法構建縱向府際協同機制，應當充分利用信息技術，實現中央與地方之間在社會救助合作關系中的信息對稱，保證中央救助信息的準確性和地方反饋信息的及時性，建立新型社會救助法縱向府際信息協同關系。

（三）規范社會救助轉移支付程序

社會救助法對縱向府際財政關系的調整基于維護社會整體利益的價值準則，強調通過共識形成決策的過程，并實現對各級社會救助管理部門財政自由裁量權的控制和矯正。社會救助法對縱向府際財政關系的程序調整不是契約性交易模式下的政治議價，而是通過合理的多元主義引入程序民主機制，以科學合理的轉移支付程序規范來體現社會救助法的公開、公平、公正的程序價值追求。

首先，完善社會救助轉移支付預算執行程序。秉承協商民主理念的社會救助轉移支付法律程序應當符合公開性和參與性，并通過聽證程序的引用來“保證各級政府社會救助行政權力行使的規范和公正”[20]。上級政府的轉移支付行為必須以同級人大審議批準的社會救助轉移支付預算報告為依據，下級政府使用和管理所接收的轉移支付款項時必須嚴格遵循社會救助法的規范程序。美國財政法規要求下級政府在申請社會救助轉移支付項目時，必須符合嚴格的資質要求，并且聯邦政府也需對此進行嚴格審批與監督[21]。此外，各級政府的社會救助轉移支付行為的依據、額度、程序以及執行情況，都應當通過相應的公開程序接受公眾的監督，通過聽證程序接受公眾的建議。

其次，簡化特殊轉移支付項目的法定程序。《社會救助暫行辦法》所規定的救助項目中，如災害救助、臨時救助等特殊救助項目，其救助效果的實現主要系于救助資金的及時到位，故對于此類特殊救助項目的財政轉移支付應當在程序上予以特殊規定。澳大利亞的社會救助轉移支付程序就規定有“直接給予地方政府”的特殊程序，即在滿足特定條件時，可以直接由中央政府向基層社會救助管理部門進行財政轉移，減少中間環節[22]。我國的社會救助法轉移支付程序在規范此類特殊項目時，不僅應當允許直接由中央政府撥付到基層政府，減少轉移支付經過層級，更應當對這些特殊項目的轉移支付審批和撥付程序進行適當簡化，以提升其應有的效率性。

最后，社會救助轉移支付績效評估程序應當中立合理。社會救助轉移支付績效評估程序是對現行財政體制下社會救助公共資源的實際分配和使用效率進行評估所應遵循的法律規則，其評估結果對中央政府的社會救助財政資源后續分配方式具有決定性，故其評估程序應當中立、科學，符合公共理性。當前社會救助財政轉移支付向中西部傾斜的趨勢，是由于其對地方社會救助資源需求的評估僅從地方財政狀況、貧困人口數量等客觀因素入手，而并未將地方政府的財政負擔能力和財政積極性等主觀因素引入到轉移支付評估程序之中。社會救助法績效評估程序的重構，應當摒棄向中西部傾斜的傳統轉移支付理念，而真正以實現地方社會救助財政投入均等化為評估標準，恢復社會救助轉移支付程序的中立性，提升地方政府的財政投入規范性和積極性。

四、結論

現代社會救助法以國家責任為重，維護公民基本的生存權和發展權，要求政府在資金供給和行政事務方面給予充分保障。我國單一制國家結構形式導致社會救助事權向下級政府集中，而雙軌制財政結構則推動社會救助財力向上級政府集中，事權與財力的倒置不利于社會救助資源均等化的實現。《社會救助暫行辦法》對縱向府際合作機制的規范存在諸多不足，正是政府社會救助職能從“管制型”向“服務型”轉變未完成之表現。社會救助法在公共治理轉型中，秉持協商參與的理念構建新型縱向府際關系以合作性取代從屬性，強調縱向府際交往的回應、彈性以及正當程序等價值內涵。恢復縱向府際信息對稱，保證各級政府相應的行政參與，提升財政資源的配置績效，是實現我國社會救助法調整政府間事權與財權均衡的必由之路。

注釋：

①參見表1，《社會救助暫行辦法》共規定了58項社會救助具體行政事權，其中專屬事權是指《社會救助暫行辦法》中由某一層級的行政主體專門享有的事權，有36項，比重為62%；非專屬事權是指《社會救助暫行辦法》中由兩個以上縱向層級的行政主體所共享的事權，有22項，比重為38%。

②以2013年為例，當年度全國社會服務支出為4276.5億元人民幣，地方政府共可負擔2126.8億元人民幣，存在五成以上的財政缺口。相關數據參見徐立總編：《中國民政年鑒2014》，中國統計出版社2014年版，第47頁。

③2013年社會救助專項轉移支付約1412.6億元人民幣，其撥付依據是財政部社會保障司的57份內部文件。參見徐立總編：《中國民政年鑒2014》，中國統計出版社2014年版，第224-228頁。

④例如，湖北省棗陽市社會救助管理站原站長吳某等人通過偽造12人的虛假社會救助檔案資料，騙取社會救助專項資金5.6萬元人民幣。

⑤由于轉移支付偏向中西部地區，導致東部地區在地方政府財政壓力過高的情形下取得較低的參保率。參見楊紅燕：《財政轉移支付的公平增進效果研究——以城市低保制度為例》，《中央財經大學學報》2014年第9期。

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（責任編輯：王鐵軍）