國家債務管理

國家債務管理

一、政府內債

根據全國人大批準的2015年預算報告中關于國債余額限額的規定，財政部深化國債管理制度改革，進一步完善國債市場機制，順利完成國債籌資任務，為有效實施積極財政政策提供了資金保障。

（一）國債籌資及國債余額。按照2015年國債發行方案，全年預計籌資額為20973.40億元，其中彌補中央財政赤字11200億元，償還以前年度發行并于2015年到期的國債本金9773.40億元。執行中，國債還本增加129.50億元，全年預計 籌 資額 調 整為21102.90億 元 ；實 際籌 資 20840.38億元，比調整后的預計籌資額減少262.52億元。年末國債余額為106599.59億元，在全國人大審批的年末國債余額限額111908.35億元以內。

從發債結構看，2015年儲蓄國債籌資3000.41億元，記賬式國債籌資17542.38億元，舉借外債297.59億元，分別占全年實際籌資額的 14.4%、84.2%、1.4%。從籌資進度看，第一季度籌資2099.11億元，占全年實際籌資額的10.1%，保持在當季國債到期還本額2200億元的額度之內 ；第二、三、四季度分別籌資6120.61億元、6556.93億元、6063.73億元，分別占全年實際籌資額的29.4%、31.4%、29.1%。

（二）儲蓄國債管理。2015年發行18次儲蓄國債，包括8 次憑證式國債和10次電子式國債，實際籌資3000.41億元，占全年實際舉債籌資額的14.4%，比上年減少3.8個百分點。平均發行期限為3.88年，比上年延長0.11年 ；平均發行利率為4.72%，比上年降低0.42個百分點。

儲蓄國債管理具有以下特點：一是年初公布全年發債計劃，包括品種、期限和發行日期等，透明度較高。二是品種和期限結構穩定。憑證式國債和電子式國債籌資占比分別為38%、62%，3年、5年期國債占比分別為56%、44%，電子式國債和3年期國債籌資比例均略有增加。三是按月滾動發行。從3月至11月，每月10日發行3年、5年期國債各1次，各月發行期均為10天。四是利率5次下調。受存款基準利率下調因素影響，儲蓄國債利率5次下調。11月份3年、5年期儲蓄國債利率分別為4.00%、4.42%，均比上年降低約1個百分點。五是銷售形勢較好。儲蓄國債采用承銷團成員代銷方式向個人投資者發行，全年實際售出額占計劃籌資額的93.8%，比上年減少1.7個百分點。

（三）記賬式國債管理。2015年發行81次記賬式國債，包括49次關鍵期限國債和32次非關鍵期限國債，實際籌資17542.38 億元，占全年實際舉債籌資額的84.2%，比上年增加4個百分點。81次記賬式國債平均發行期限為7.12年，比上年縮短1.23年 ；平均發行利率為3.04%，比上年降低0.92個百分點。

2015年關鍵期限國債籌資13093.20億元，占記賬式國債實際籌資額的74.6%。關鍵期限國債包括1年、3年、5年、7 年和 10 年期國債，發債管理具有以下特點 ：（1）年初公布全年發債計劃，透明度較高。（2）定期發行并續發。3 年、5年、7年和10年期國債均已建立新發一次、續發兩次機制。（3）以7年和10年為主，期限結構穩定。7年和10年期國債共發行23次，實際籌資6284.90億元，占關鍵期限國債籌資額的 48.0%。（4）采用混合式招標定價機制，向記賬式國債承銷團成員發行。（5）籌資成本降低。10年期國債發行利率窄幅波動、平穩下降，從1月份3.42%升至4月份3.64%，其后穩步下行，12月份降至2.98%，比年初降低44個基點（見圖1）。

圖1 ：2015年1年期、10年期國債發行利率及收益率

2015年非關鍵期限國債籌資4449.18億元，占記賬式國債實際籌資額的25.4%。非關鍵期限國債包括1年以下短期國債、2年中期國債和10年以上超長期國債，發債管理具有以下特點 ：（1）透明度高。年初公布 50 年期國債全年發行計劃，其他非關鍵期限國債均含在季度發行計劃中，并于季初公布。（2）定期滾動發行短期國債。4月份起按月發行 6 個月國債，10月份起按周發行3個月國債，有利于健全短端國債收益率曲線，促進人民幣加入國際貨幣基金組織特別提款權（SDR）貨幣籃子。（3）超長期國債利率處于歷史最低水平。2015年5月份、11月份50年期國債發行利率分別為3.99%和3.89%，較上年明顯下降，為2009年首次發行以來的最低水平（見圖 2）。（4）定價機制相對穩定。1 年以下短期國債采用多種價格招標方式，10年以上超長期國債采用單一價格招標方式。

圖2 ：2009-2015年50年期記賬式國債發行利率

（四）國債市場運行。2015年記賬式國債現貨交易9.90萬億元，比上年增加4.04萬億元 ；占年末記賬式國債余額的比率（即換手率）為1.04，比上年提高0.35 ；國債期貨成交6.01萬億元，是上年的6.83倍。記賬式國債利率走勢穩中有降，市場運行平穩有序。

2015 年國債市場運行具有以下特點 ：（1）現貨交易明顯活躍，仍以銀行間市場為主，交易所市場占比略有提高。（2）10年期國債期貨上市有利于提高10年期國債流動性。10年期國債收益率經常低于7年期國債，2015年末收益率為 2.82%，比 7 年期國債低 2 個基點（見圖 3）。（3）關鍵期限國債收益率曲線整體下移。其中1年期國債收益率上下波動最大，年底收益率曲線趨于平坦。（4）市場化功能進一步拓展。2015年6月份調降商業銀行參與國庫現金管理定期存款業務的記賬式國債質押比例，將記賬式國債面額占國庫定期存款金額的比例從120%降為105%，有利于合理反映記賬式國債的市場價值。

圖3 ：2015年國債收益率曲線

（五）國債余額規模及結構。2015年國債余額增加10944.14億元，年末余額為106599.59億元，包括儲蓄國債10950.72億元、記賬式國債94516.76億元和外債1132.11億 元。2015年 中 央 財 政 赤 字 率 為 1.7%，國 債 負 擔 率 為15.8%。

2015 年國債余額結構具有以下特點 ：（1）品種結構大體穩定。內債余額占年末國債余額的99%，其中儲蓄國債占10.3%，記賬式國債占 88.7% ；外債占 1%，與上年相當。（2）平均剩余期限為7.40年，比上年縮短0.45年。其中儲蓄國債剩余期限為2.09 年 ；記賬式國債剩余期限為 8.03年。（3）投資者結構穩定。儲蓄國債全部為個人持有。記賬式國債絕大多數是由機構投資者持有，其中商業銀行持有比例最高，占記賬式國債余額的67.2%，比上年減少2.4個百分點 ；人民銀行持有比例為17.2%，保險機構為3.7%，境外機構為2.6%。

按照2015年末國債余額測算，2016-2025年國債到期還本總額為80695.84億元（不含外債），占2015年末國債余額的75.7%。在這10年內，償債分布大體均衡，其中剩余期限在1年及以下的占16.2%，1年至5年（含5年）的占49.1%，5年至10年（含10年）的占34.7%。需要說明的是，由于2007年發行較大規模的10年和15年期特別國債，2017年和2022年國債到期還本規模較大。

二、境外發行本外幣國債

截至2015年底，我國境外發行本外幣債券70筆，累計發行金額折合322.88億美元，包括2009年至2015年在香港發行的1360億元人民幣國債，債券余額151.15億美元。

（一）成功在香港發行280億元人民幣國債。結合香港市場形勢和需要，分別于5月、11月分兩次共發行280億元人民幣國債，中標利率優于二級市場水平。其中，面向機構投資者招標發行220億元，面向國外中央銀行和地區貨幣管理當局發行40億元 ；面向香港居民發行20億元。在香港發行人民幣國債已形成一年兩次的常態化發行機制，有力地推動了香港人民幣債券市場快速發展，債券期限結構品種日益豐富，發行主體和投資者也實現了多元化。

（二）加強境外人民幣國債發行制度建設。為提高人民幣國債發行管理工作的制度化、程序化、規范化水平，理順發行管理工作流程，結合2009年以來在港發行人民幣國債積累的經驗和好的做法，研究修訂并印發實施《境外人民幣國債發行管理辦法》，對境外人民幣國債發行的決策流程、預算管理等進行規范。

（三）歸口統計監測地方政府外債水平。根據各地財政部門報送的統計數據，對2014年度地方政府外債基本狀況和主要監測指標進行統計分析和風險監測，提出進一步改進地方政府外債管理的建議。總體看，地方政府外債規模保持平穩，債務風險基本可控。

三、國際金融組織和外國政府貸款

（一）我國利用國際金融組織和外國政府貸款的基本情況。

1.國際金融組織貸款。截至2015年12月31日，我國利用國際金融組織貸款累計承諾額940.25億美元，累計提款額722.82億美元，累計歸還貸款本金388.01億美元，已提取未歸還貸款額（債務余額）334.81億美元。貸款用于支持我國1001個項目，涉及交通、能源、城建、環保、農業、教育、衛生、工業等多個領域。

在地區和行業分布上，上述貸款資金主要用于中、西部地區和經濟社會發展的薄弱環節，重點支持農業、交通、能源、城建環保、教育、衛生等優先領域。

2.外國政府貸款。我國利用外國政府貸款始于1979年。截至2015年底，我國與日本、德國、法國、美國、以色列等24個國家簽署雙邊政府貸款項目近3200個，協議金額約640億美元，累計實際用款約560億美元。2015年度合作貸款總規模約15億美元。

從貸款國別看，日本政府貸款和德國政府貸款占所有雙邊貸款總額的70%，其余為法國政府貸款、西班牙政府貸款及美國進出口銀行主權擔保貸款等。從貸款投放領域看，主要集中在基礎設施領域和民生領域。其中，基礎設施領域協議金額占總協議金額的56%，節能環保領域占12%、工業領域占9%、醫療衛生領域占6%、教育領域占3%。從項目所屬地域看，中央項目貸款金額占所有貸款協議金額的32%，其余為中部地區、西部地區、東部地區及跨地區項目。

總體上看,外國政府貸款在我國經濟社會發展中發揮了重要作用。在改革開放初期，外國政府貸款合作有效彌補了國內建設資金和外匯“雙缺口”，緩解能源、交通、原材料等瓶頸制約，引進國外先進技術設備、管理經驗和理念，支持國內基礎設施建設，推動社會經濟發展。2000 年以來，合作更加注重互惠互利和知識合作，引導資金投向民生和環保領域，不斷向中西部等欠發達地區傾斜，推動區域協調發展和經濟社會薄弱環節建設。同時，外國政府貸款也帶動了合作伙伴國對華高新技術和設備出口，雙方實現了互利共贏。

（二）加強貸款債務管理工作的舉措。

1.推進貸贈款管理制度修訂。繼國際金融組織貸款與外國政府貸款工作機構合并后，為進一步提高財政部門外債管理水平，多雙邊貸款政策整合工作不斷推進。經過多輪溝通與反復修改，《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》修訂工作基本完成，進一步夯實了多雙邊貸贈款項目申報、財政評審、財務及債務管理、轉貸擔保管理、采購管理、監督檢查、績效評價等重點環節的制度建設。同時，國際金融組織和外國政府貸款項目前期工作規程、貸款贈款財務管理辦法、預算管理辦法、監督檢查管理辦法、績效評價管理辦法等相關配套文件的修訂工作也在按計劃推進。此外，依據新預算法相關要求，針對主權外債轉貸模式、債務限額管理等重要政策問題進行研討，提出具體操作方案，推動多雙邊貸款納入預算管理和政府債務限額管理。

我國利用國際金融組織貸款債務規模截至2015年12月31日 單位 ：億美元

2.及時準確地做好對外還款。2015年，按時對外償還國際金融組織和外國政府貸款債務，其中，全年共完成向世界銀行、亞洲開發銀行、國際農發基金和歐洲投資銀行等國際金融組織還款合計金額約30.32億美元，切實維護了我國政府的對外償債信譽和經濟利益。由于償還貸款債務及時準確，全年累計獲得世亞行利費減免約1847.76萬美元。

3.加大債務對內回收與催欠工作。由于匯率、體制變化等歷史原因，國際金融組織和外國政府貸款曾產生欠款。多年來，通過跟蹤核對數據、建立還貸準備金、預算扣款等方式，債務落實與欠款清收工作均取得積極進展。完成了國際金融組織貸款全部地方欠款的清收工作，針對中央部門拖欠國際金融組織債務問題，不斷加大催收力度，2014-2015年已收回中央部門拖欠國際金融組織貸款債務1.09億美元，拖欠債務減少到3.49億美元。

4.嚴格管理國際金融組織貸贈款項目提款報賬。由財政部國合司負責管理資金支付的國際金融組織貸款和贈款項目共計15個，日常工作主要包括處理提款報賬、向國際金融組織申請資金回補、債務分割、會計核算、債務回收、對項目單位進行財務和支付培訓、協調項目單位與相關財政部門之間的財務關系等。

5.推進政府外債統計監測預警管理信息系統應用。2015年，針對信息系統運行以來發現的相關問題，繼續對系統進行優化和更新，不斷完善國際金融組織貸款信息數據庫，實現中央和省級財政部門之間貸款信息的共享和及時更新與核對，以及常規性國際金融組織貸款本息費債務的自動計算和預測等功能。同時，對原有信息系統模塊進行全面整合更新，組織地方財政部門和轉貸銀行對雙邊政府外債數據進行全面整理核對，首次建立雙邊政府外債信息數據庫，逐步實現對多雙邊政府外債整體數據的分析預測，同時增加了績效評價等應用功能。舉辦國際金融組織貸款管理信息系統培訓班，指導和督促省級財政推廣使用，日常債務管理工作效率和信息化水平顯著提升。

（財政部國庫司、金融司、國際財金合作司供稿）