深化事業單位改革中的若干問題研究

俞賀楠

在全面深化事業單位改革的大背景下，事業單位改革主要有五個方面改革任務：一是財政與經費保障體制改革；二是編制管理改革；三是崗位設置管理改革；四是工資薪酬績效改革；五是社會保險（當前為養老保險）改革。這五項任務可以大致分解到我國現有的三個部門工作中，比如，財政與經費保障體制改革主要由財政部門牽頭組織實施，編制管理改革主要由編制部門牽頭組織實施，而崗位設置管理改革、薪酬績效改革、養老保險改革則由人力資源和社會保障部門牽頭組織實施。

通過調研發現，不同事業單位在改革過程中都遇到了一些問題，有的是共性的問題，有的是單位內部具有差異性的問題。本文在事業單位案例分析的基礎上，重點關注事業單位在全面深化改革過程中的若干突出問題，并提出改革的思路和對策建議。

一、深化事業單位改革中的若干問題

（一）崗位管理主要問題

第一，專業技術比例要求呈剛性與當前事業單位實際需求相矛盾。目前，國家對專業技術崗位比例的要求是嚴格且剛性的，如何實現分類設崗、科學設崗，以及如何優化各行業崗位設置比例標準也是很多事業單位普遍關注的問題。

第二，崗位設置的杠桿作用發揮尚不足。尤其在基層單位、偏遠落后地區的事業單位，“進人難”“留人難”問題仍然突出。目前，如何發揮崗位設置管理制度的杠桿作用，以更好促進事業單位公益事業的均衡發展也成為一個難題。

第三，崗位設置管理尚存在“平均主義”。個別地區崗位設置呈現出“全市一盤棋”局面，尚不區分重點行業、重點部門等，在全市進行崗位設置總量控制，進而影響到個別事業單位（如高校、醫院）的發展。

第四，崗位設置與人員聘用制度結合欠缺。事業單位內部管理文件諸如“根據聘用崗位性質和崗位職責要求，制定聘期工作目標，作為續聘、晉級、降級、解聘和年度考核基本依據”等在實際操作中執行力度不大，崗位設置與人員聘用制度結合欠缺。

第五，身份限制，編外人員權益缺乏保障。通過與部分事業單位編外人員訪談了解到，由于身份限制，編外人員與正式員工相比的待遇差異主要體現在工資收入、社會保險、隱形福利（戶口、子女教育）、參加工會、晉升機會及其他福利等多個方面。

（二）薪酬績效主要問題

第一，各類事業單位資金支付壓力較大。此次改革增加了基本工資標準而又未增加財政撥款或沒有增加足夠的財政撥款，加之以前沒有參加養老保險的單位增加了大量單位繳納養老保險費支出，資金支付壓力較大。

第二，差額撥款事業單位的核算方式尚存在問題。尤其是高校和醫院，財政撥款方式仍然按照編制數撥付，而隨著事業發展，大量編外人員客觀存在，進而加大了差額撥款事業單位工資支出的負擔和壓力。

第三，政策上限制了績效工資內容的各項比例。雖然政策中關于績效工資有一定的浮動比例，但各事業單位的績效工資額度則是由上級人力資源和社會保障部門每年核定為一個相對固定的額度，這種限制不利于事業單位改革和發展。

第四，績效工資難以有效體現個人工作成果價值。在很多已經實施績效工資的事業單位中，通常根據職務級別確定的固定系數來發放績效工資，這種做法失去了績效工資的意義，也無法通過績效工資來有效體現個人的勞動成果價值。

第五，績效工資的執行情況差異化比較嚴重，競爭力不足。調研發現，事業單位績效工資存在差異化，很多單位都沒有達到預期的激勵效果，加之現有政策也相對保守，這對于事業單位參與市場競爭較為不利。

（三）養老保險主要問題

第一，參保范圍的界定問題。目前，事業單位編外用人的數量非常大，同時也存在大量空編，如果嚴格執行人力資源社會保障部、財政部《關于貫徹落實〈國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定〉的通知》（人社部發〔2015〕28號），將給事業單位在參保人員的劃定方面帶來困難與問題，可能造成單位內部矛盾，甚至影響到社會和諧穩定。

第二，繳費基數與待遇差距問題。繳費基數的確定包括績效工資，而改革之后，事業單位在績效工資方面的浮動將會很大，加之工資中的其他項目可能由于水平較低、限定規范從而影響到養老保險繳費基數，進而影響到未來的養老待遇，造成事業單位內部的待遇不公。同時，養老保險如果不做實賬戶，空賬如何計息也是一個問題，是否采用計賬利率也尚未明確。

第三，過渡期與待遇調整問題。多個省市測算后發現，十年過渡期后養老金可能存在“斷崖式”風險，即過渡期的十年內保證待遇水平不降，而十年后則可能出現由于個人賬戶積累不足、職業年金補充不足等帶來的待遇降低問題。

第四，改革中的特殊群體。一是機關事業單位離休干部不納入此次養老保險改革。二是編制外人員原則上參加企業職工社會保險。三是十年過渡期后的人員，由于“中人”已經確定了待遇不降低的原則，但過渡期后的人群可能面臨“斷崖式”風險。

第五，職業年金相關問題。一是與基本養老保險類似，事業單位職業年金同樣存在參保范圍的界定問題、繳費基數與待遇差距問題、過渡期與待遇調整問題、改革中的特殊群體問題等。二是認識上尚存在偏差，對職業年金制度不了解，調研發現，很多事業單位對職業年金制度尚比較陌生，甚至有的事業單位人力資源部門負責人尚不知道國家已出臺相關政策，還有對職業年金持懷疑態度的，這些都是宣傳不到位帶來的問題。三是經辦管理相關問題，據調研地區社會保險經辦機構普遍反映，當前地方各級社會保險經辦機構尚缺少專業人員從事職業年金的經辦管理工作。

二、改革思路

（一）應該注重處理好事業單位改革與市場的關系

總體上，對于事業單位的財政壓力問題，應針對各單位的行業特征、市場化水平等，進行對業務能力、業務方向、運營方式的改革。參與市場資源配置的單位，需要改進自身生產力，提升自身市場競爭力；具有專業性、壟斷性的單位，則需在改進自身生產能力的同時，加大政府購買服務力度和改進模式。改革的方向已經明確，即：公益一類事業單位強化公益性服務功能，進而有限參與市場行為；公益二類事業單位在保證從事公益性服務功能基礎上，可以根據本單位實際情況逐步參與到市場中，以保障單位內部人員和經費；而轉企的事業單位應進一步加強并參與市場行為，發揮其效率的最大化。

（二）制度設計需要考慮處理好公平與效率的關系

國家層面，任何一項制度設計都需要考慮處理好公平與效率的關系問題，同樣，對于任何機構和組織，也都需要兼顧公平與效率后建立起科學、合理的內部管理制度。對于事業單位而言，科學、合理的崗位管理制度、薪酬績效制度、養老保險制度將有利于提高事業單位資源配置的效率。從國家頂層設計層面，事業單位改革更應該突出公平與效率相結合的原則，以最大限度地推進事業單位全面深化改革，應對不同類別事業單位在改革過程中面臨的突出問題，確保改革順利實施。

（三）事業單位改革的根本目標在于提升內部效率

全面深化事業單位改革，其根本目標是增強事業單位活力，促進其從事社會公益服務的水平和能力，而提升其內部效率是關鍵。以事業單位薪酬制度為例，這項改革關系到能否明確事業單位功能定位和促進事業單位良好發展的重大戰略目標。目前，事業單位工資制度面臨著諸多復雜、多樣的問題。調研發現，每個事業單位在改革過程中都遇到了一些問題，有的是共性的問題，有的是單位內部具有差異性的問題，只有各事業單位從提升其內部效率出發，以上問題的解決才有可能找到出路。

（四）深化事業單位改革中需加強相關部門間協調

事業單位改革的實施涉及財政、編制、人力資源和社會保障等部門，加強多個部門之間的協調、合作尤為重要，處理好不同部門的分工、協作直接關系到全面深化我國事業單位改革的成效。為此，在深化事業單位改革中應加強相關部門之間協調關系。

三、對策建議

（一）重視案例研究，頂層設計需要“接地氣”

我國事業單位分類改革正在進行中，各事業單位分類標準尚不統一，按照機構職能、運營目的、運營手段等方式也都可以劃分為不同類型，而不同類型的事業單位對于崗位設置、人員配置、薪酬制度等都會有不同要求。為此，建議國家層面在進行事業單位改革頂層設計時，注重考慮不同類別事業單位的實際情況和問題，尤其要重視案例研究工作，以便頂層設計可以更“接地氣”，整體推動事業單位諸多方面的改革。

（二）科學設置崗位，暢通內部晉升及流動渠道

崗位管理改革方面，建議：一是科學優化崗位設置比例標準；二是崗位設置管理向重點行業、重點部門傾斜；三是適當擴充事業單位自主決定權；四是加強人事管理政策的落實；五是事業單位內部應該注重崗位價值；六是深化改革，由編制審批轉為編制備案。

（三）加強經費保障，充分發揮績效工資的作用

薪酬績效改革方面，建議：一是通過事業單位自身業務改革增加收入來源；二是多部門配合保障基礎性公益機構的財政來源；三是給予地方更多績效總量核定的自由度；四是不同性質事業單位的工資總量應采用不同核定計算方式；五是績效工資改革與績效考核體系有效銜接；六是督促各單位建立有效的績效考核辦法。

（四）保障制度并軌，助力事業單位改革的推進

養老保險改革方面，建議：一是進一步合理界定參保范圍；二是區別考慮“老人”“中人”“新人”；三是事業單位應根據自身情況，采取相應的職業年金過渡計劃，可以參考單位補貼法、提高繳費基數法、延長繳費年限法這三種過渡方案；四是進一步明確事業單位養老保險（含職業年金）單位繳費的經費來源；五是加強對職業年金的宣傳和監管；六是加強事業單位養老保險經辦管理工作。

（作者系中國勞動保障科學研究院助理研究員，博士）