行政事業單位預算績效管理存在的問題及對策

韓冬 山東法官培訓學院

一、我國預算績效發展概況

20 世紀 70 年代初，英美等國為提高公共資金使用效率、解決財政困境和公共信任問題逐步推行政府績效管理，其中預算績效管理作為其重要組成部分，在財政科學化精細化管理方面取得了明顯效果，并逐漸成為全球財政管理改革的發展方向。我國首次提出預算績效管理的概念是在黨的十六屆三中全會，提出要初步建立預算績效評價體系。為強化行政問責制和預算績效管理制度，2010年4月設立財政部預算司預算績效管理處。此后在中央及地方各級政府的高度重視下，以財政部門為主導的預算績效管理工作迅速展開，財政部先后出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》和相關考核辦法。至此標志著具有中國特色的預算績效管理制度體系初步形成。2012年9月，財政部為加強預算績效管理，改進預算支出管理、優化財政資源配置，提高公共產品和服務的質量，發布了《預算績效管理工作規劃（2012—2015年）》，為推進預算績效管理工作提出的具體的要求和時間節點。2018年9月，為盡快建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，我國發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，為政府預算績效深化明確了方向。

二、行政事業單位預算績效管理中存在的問題

我國已推行預算績效管理多年，行政事業單位作為財政資金的主要實施者，怎樣完善預算績效管理，解決當前突出問題，提高管理水平，是完善我國預算績效管理的重要環節。但目前仍存在許多問題，制約著預算績效管理效率，主要方面如下幾點：

（一）預算績效理念沒有深入扎根

有些行政事業單位績效理念沒有深入扎根，主要表現在：對績效管理認識不足，對其重要性理解不到位，甚至認為國家機關事業單位不同于企業單位，不需要追求經濟效益，績效管理的意義不大；有的單位對財政管理的系統性認識不夠，將預算管理、內控管理、績效管理割裂看待，認為每年預算執行完后，還要進行內控評價、績效評價，煩瑣、重復，消極對待，使各項財政管理工作都表面化。

（二）績效指標體系設計缺乏合理性

主要表現在績效指標內容和指標值設定不合理，一方面是為了取巧于績效評價，指標內容多偏于定性指標，易于得出結論，但結論支持力度不足，績效評價指標形同虛設。另一方面指標值設置不合理，由于未經過充分的論證調研，有些部門單位指標值設定的偏高或偏低，影響到績效目標的完成。在指標制定過程中缺乏科學嚴謹的論證，績效指標設置粗礦，沒有根據個性化方面制定具有針對性的指標，導致執行時發生較大偏差，對績效目標的達成起不到很好的引導作用。

（三）績效運行缺乏有效監控

行政事業單位內部的預算管理部門和業務部門銜接不暢，對績效運行的監督形成了脫節，無法針對因管理不善或不可抗力因素導致無法實現的預期目標進行及時的糾偏、調整和督促落實措施。同時，績效運行監控沒有很好的與單位內控管理相結合，分裂的信息化碎片很難對監控提高高效的信息支持。

（四）績效評價環節有待完善

目前預算績效評價過于側重于產出指標，效益指標和滿意度指標往往不被重視。在我國預算績效工作開展初期，績效評價指標多以便于操作執行的產出指標為主，在后期深化績效改革過程中逐步加入對于效率性、有效性和成果性指標的評估維度。但基于習慣性做法以及評估難度的影響，部門單位往往忽視或有意回避對于項目實施質量及受眾對象滿意度的評估。

三、關于改進現狀的相關措施

（一）加強組織領導，牢固樹立績效理念

行政事業單位應結合實際制定實施辦法，統籌謀劃推進措施，加強績效管理隊伍建設，強化全員績效理念。把績效理念融入預算管理的全過程，開展事前績效評估，對預算支出設立的必要性、績效目標制定的合理度、方案可行性、等進行論證評估，將績效管理關口前移，提高決策的準確性和科學性。特別應對新增重大項目應開展事前績效評估，出具評估報告，作為納入項目庫、申請預算的必備條件，實現預算與績效管理一體化運行。

（二）完善績效指標體系，提高績效目標管理

為提高績效評價工作效率和質量，規范績效評價行為，應完善評價指標體系，科學設置績效指標，按照客觀量化、尺度統一、突出重點的原則，有針對性的設置評價指標和評分標準。充分發揮項目實施責任主體作用，尋求技術指導和數據支持，學習先進經驗，通過反復論證，確保績效指標體系更具有實用性和規范性。同時建立績效指標調整機制，及時對預算調整導致的績效目標執行偏差進行調整。

（三）加強績效運行監控工作，促進績效管理與預算深度融合

單位作為績效監控責任主體，應健全績效運行監控機制，充分利用數據管理信息系統準確采集績效運行信息，動態分析政策導向和項目進展情況、資金支出情況和績效目標完成情況。應特別關注重大專項以及支出進度慢、管理基礎薄弱的項目，真對監控中發現的績效目標執行偏差，及時采取有針對性的措施予以糾正，促進績效目標如期實現。

（四）加強績效評價管理水平，做到過程客觀，評價科學

績效評價是指支出完成后，根據設定的績效目標，采用合理的績效評價標準和評價方法，考查財政公共資金在實際使用過程中的效果，包括資金使用的效率和效益性兩個方面，從而得出科學、客觀、公正的評價結果。部門單位應該成立評價工作組，制定績效評價方案，對照設定的績效目標，對政策、項目和部門整體績效全面開展績效評價，檢驗、判斷各項指標的完成情況。壓實評價主體責任，全面衡量部門單位履職效能和提供的公共服務質量。