煤層氣與煤炭協調開發機制的法制保障?

趙云海路未雷曹 霞（.晉中學院公共管理學院,山西省晉中市,030600; .山西財經大學法學院,山西省太原市,030006）

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煤層氣與煤炭協調開發機制
的法制保障?

趙云海1路未雷2曹 霞2
（1.晉中學院公共管理學院,山西省晉中市,030600; 2.山西財經大學法學院,山西省太原市,030006）

摘要長期以來,煤炭與煤層氣兩種能源資源在開發中沖突問題不斷。國家出臺多項政策,提出要創新煤層氣與煤炭協調開發機制,合理解決兩種資源開發的沖突問題,促使資源安全高效地開發利用。煤層氣與煤炭協調開發機制,正是十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念的最好體現。本文通過梳理分析煤層氣相關政策法規文件,借鑒實踐經驗,提出煤層氣與煤炭協調開發的礦權管理制度、綜合勘查制度、合作開發制度、資料共享制度、退出約束制度、糾紛解決制度六項法律制度,并提出相應的法制保障建議。

關鍵詞煤層氣 協調開發 法律機制 法制保障

近年來,國家有關煤層氣的政策法規文件中,多次提出要建立、完善煤層氣與煤炭協調開發機制,以解決煤層氣與煤炭的礦業權（以下簡稱“礦權”）重疊問題。其中,《煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用“十二五”規劃》（2011,以下簡稱《煤層氣十二五規劃》）在其“保障措施”一章的第五條首次提出要“創新協調開發機制”,此后的多個政策法規文件中都出現對協調開發機制的相關規定。筆者即以“煤炭與煤層氣協調開發”為關鍵詞,分別在中國知網、萬方數據等學術平臺上進行檢索,共檢索到相關期刊類文獻不足20篇,且以煤層氣相關的經濟或技術類文獻居多。其中,最早開始研究的是張新民等（2009）,對煤層氣與煤炭資源協調開發進行了淺析;此后2010－2011年,學界仍處于零散的探索階段,相關文獻有6篇左右;2012 －2013年,學界對此開始有相對系統化的理論研究,以孫景來（2013）的研究最為全面、清晰,探討了煤層氣與煤炭協調開發的模式;2014－2015 年,學界進一步對各個礦區的協調開發進行研究。在對這些文獻的梳理過程中,筆者發現:學界對煤炭與煤層氣協調開發的相關研究經歷了由一般到特殊、再由特殊到一般的循環往復過程,且總體上仍處在技術層面的探索階段,鮮少有對其法律機制的研究。本文即是對相關政策法規的梳理、分析,并通過對實踐經驗的總結,對煤層氣與煤炭協調開發法律機制進行研究,并提出相關法制保障建議。

1　煤層氣與煤炭協調開發的政策法規現狀

1.1《煤層氣十二五規劃》（2011）

國家發展和改革委員會、國家能源局組織編制了《煤層氣十二五規劃》（發改能源〔2011〕第3041號）,并于2011年11月26日下發、公布。該規劃在其“保障措施”一章的第五部分提出要“創新協調開發機制”,在煤層氣和煤炭資源勘探和開發環節要進行合作、避讓及共享。主要包括四個具體制度:共同勘探制度,即新設的探礦權須對兩種資源綜合勘查、評價和儲量認定;合作開發制度,即開發能力不足的企業須采取多方合作的形式進行開發;合理避讓制度,即在煤炭資源的不同區域采取不同的礦權配置方式、開采時序方案等合理的避讓措施;資料共享制度,即煤炭企業與煤層氣企業須加強在開發方案、項目進展、地質資料等方面的信息共享。

1.2《煤層氣產業政策》（2013）

國家能源局2013年2月22日發布了《煤層氣產業政策》,其法律依據是《煤炭法》、《礦產資源法》和《國務院辦公廳關于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》（國辦發〔2006〕47號）等法律法規。該文件第四條規定要“完善煤層氣與煤炭資源綜合勘查、合理布局、有序開發、高效利用等政策,加快并妥善解決煤層氣與煤炭礦權重疊問題,形成煤層氣與煤炭資源協調開發機制。”并在第六章專章規定了“煤層氣與煤炭協調開發”,重申了前述政策文件中的相關制度,并對開發布局細分為“設置煤層氣或煤炭探礦權的區域”、“已設置煤炭礦業權但未設置煤層氣礦業權的區域”、“已設置煤層氣礦業權的區域”等,分別規定了協調開發方式。此外,該文件第五條還對開發主體設定了準入條件,第二十六條進一步提出通過市場競爭方式擇優確定開發主體,并重申了“勘查開發約束機制”中的“限期開發制度”,明確了核減礦權面積的責任方式。

1.3《關于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》（2013）

國務院辦公廳于2013年9月14日下發的《關于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》（國辦發〔2013〕93號）,該文件對“協調開發機制”進行了深化與完善,提出了更有可操作性的措施。在其第十條中提出要“建立煤層氣、煤炭協調開發機制”,勘查開采兩種資源的布局和時序要進行統籌安排,再次重申了合作與避讓制度;在十一條中除重申了共同勘察制度外還增加了“勘查開發約束機制”,即要通過設定投入標準、限期報告儲量、限期開始開發等措施對煤層氣礦權建立退出機制。

1.4《煤層氣勘探開發行動計劃》（2015）

為落實《能源發展戰略行動計劃（2014－2020年）》的要求,加快培育和發展煤層氣產業,推動能源生產和消費革命,國家能源局制定并頒布了《煤層氣勘探開發行動計劃》（國能煤炭〔2015〕34號）。該文件在“保障措施”部分第四項規定“完善資源協調開發機制”,但內容上并無新的相關規定,只是簡略地重申了前述政策文件中的共同勘查、共同合作、合理避讓、資料共享等制度。值得一提的是,該文件明確了要“推進山西省煤層氣與煤炭資源管理試點工作”。國家發展改革委2015年4月14日印發的《2015年循環經濟推進計劃》中提出組織實施《煤層氣勘探開發行動計劃》,“鼓勵采用煤與瓦斯共采方式”。

通過對以上政策文件的梳理分析,筆者發現,煤層氣與煤炭協調開發機制是在不斷發展完善中的,其主要內容可總結為綜合勘查、合作開發、資料共享、退出約束四個方面。即在勘查階段中,須對兩種資源進行綜合勘察,勘查資料須共享。在開發階段中,礦權設置要依據煤炭遠景規劃區、煤炭生產區的不同特點,將礦權配置給最優的企業;已設置礦權的區域,煤炭企業與煤層氣企業要根據所在煤炭區域的不同,采取不同的合理避讓措施,調整開發時序;并根據各自的開發能力,采取不同的合作方式。另外,在勘查與開發環節,還要通過限期投入標準、限期報告等措施,對礦權實施合理的退出約束機制。

2　煤層氣與煤炭協調開發的實踐經驗

近年來,在國土資源部等有關部門及山西省地方政府的共同推動下,形成了煤層氣與煤炭協調開發的多種實踐模式,主要有煤層氣企業與多家中小煤炭企業合作的“三交模式”、煤炭企業反哺煤層氣開發的“潞安模式”和煤炭企業綜合勘查開發煤炭煤層氣的“晉煤模式”等,促使煤層氣與煤炭資源開發企業互利共贏。當前學界對煤層氣與煤炭協調開發的研究還有對“晉城模式”、“松藻模式”及“兩淮模式”等模式所做的技術性研究。從中可以看出,煤層氣與煤炭協調開發在實踐中是可行的。

2.1三交模式

山西省三交地區的煤層氣與煤炭礦權重疊問題曾十分嚴重,中石油三交煤層氣礦權區塊面積中的77%存在重疊問題（煤層氣礦權面積462 km2,重疊面積達357 km2）。其中與煤炭探礦權與采礦權分別重疊3個、59個,重疊面積分別為120 km2、237 km2。煤層氣企業與煤炭企業雙方經過協商一致并簽署合作協議,以協議的形式推動采氣采煤協調發展。

三交地區的采煤采氣協調發展,是將礦權重疊區域根據采煤時序狀況細分為廢棄采煤區、采空區、5－8 a采煤區、8 a后采煤區,分別進行“采后抽”間歇抽采、“采中抽”一井多用、“采前抽”加密布井以及正常布井等四種協調開采方式,見表1,在時間、空間及功能上實現資源開采全過程的協調。煤層氣和煤炭兩種開采主體相互配合、友好協作,實現共同勘探、共同開發、聯合利用。此種合作模式,使得雙方矛盾化解,在降低投入成本、共享成果資料、降低安全風險等方面達到互利共贏的效果。

該模式中,約束雙方主體行為的合作協議發揮了重要作用。

表1　三交采煤采氣協調發展模式分區表

2.2晉城模式

山西省晉城礦區位于沁水盆地煤層氣產業化基地,是國家地面煤層氣開發的重點建設項目。該礦區采用煤層氣與煤炭一體化協調開發模式,將礦區劃分為煤炭采空區、煤炭生產區、煤炭規劃區,進而依據煤層氣含量、瓦斯壓力、煤層氣采收率等技術因素,采取不同的開發方案。

在煤炭規劃區,煤層氣開發以地面開發為主,實行“先抽后采”、先采氣后采煤、以采氣保采煤;在煤炭生產區,煤層氣開發須與煤炭開發相協調,邊抽邊掘、邊抽邊采,即控制瓦斯含量達到安全水平,又保證兩種資源高效開發;在煤炭采空區,煤層氣在煤炭開采后進行開發抽采,降低區域內瓦斯濃度。該模式使得兩種資源的開發在空間上得到銜接、在時間上得到接替,主要特點是先采氣后采煤、以采氣保采煤、地面開發與井下抽采相結合,主要目的是保障煤炭資源開采的安全高效,同時實現兩種資源的協調開發。該模式煤炭采空區、煤炭生產區、煤炭規劃區的“三區聯動”劃分,在前述煤層氣相關政策法規文件中都有一定的體現。

綜上,煤層氣與煤炭資源協調開發在實踐中已有許多模式可供借鑒,除以上兩種模式外還有處于華東煤礦區的“兩淮模式”、處于云貴高原向四川盆地過渡帶的“松藻礦區模式”等。但是這些模式鮮少涉及法律的規制問題,學界對各種模式中相關法律問題的研究也少之又少,亟需通過對政策法律進行梳理,借鑒實踐經驗,將煤層氣與煤炭資源協調開發機制以法律制度的形式確立下來。

3　煤層氣與煤炭協調開發的法律機制

通過對上述煤層氣政策法規文件的梳理及協調開發模式的分析,可以得出煤層氣與煤炭協調開發機制在政策與實踐中已有一些有益的成果,需要通過對其法律化,從而形成完善的法律運行機制。

3.1概念界定

從上述政策文件中可知,《煤層氣十二五規劃》（2011）在政策層面首次明確提出煤層氣與煤炭“協調開發機制”的表述。而在理論研究中,張新民等（2009）最早對其在技術上做了概念界定,其認為煤層氣與煤炭協調開發是指基于兩種資源密切共生、相互影響的關系,以兩種資源合理高效開發利用為目的,按照“采煤采氣一體化”“地面與井下立體開發”的原則考慮兩種資源在開采時間順序、空間布局等方面的協調,統一部署資源勘查、開發規劃與設計、開采途徑與技術應用。此后,多位學者亦支持煤層氣與煤炭協調開發并對其內涵及運行機制進行研究。晉香蘭（2012）認為煤炭與煤層氣協調開發即為一定地質條件下,地面與井下各種抽采技術在時間上延續、空間上銜接以及各項關鍵技術的有效匹配,以達到煤層氣與煤炭兩種資源安全高效開發為目的的綜合性開發方法。申寶宏等（2015）認為煤炭與煤層氣協調開發是指通過對采煤系統與采氣系統進行時間與空間銜接上的協調,安全、高效開采與有效利用煤炭和煤層氣兩種資源。季文博（2015）認為煤炭與煤層氣協調開發就是以二者的資源屬性為基礎,統籌規劃采氣與采煤的時間銜接和空間布局,減少二者的相互限制,利用二者的相互促進作用,安全高效開采兩種資源,實現資源、經濟、安全、環境四種效益的最大化。

筆者通過對相關文獻的分析研究,煤層氣與煤炭協調開發機制的內涵已趨于統一。首先,都明確了煤層氣的資源屬性,且是與煤炭資源共生的資源,進而采取措施協調其與煤炭資源在開發中的沖突;其次,都認為該機制是對兩種資源的開發進行時間和空間上的協調;再次,都認為該機制的目的是實現兩種資源的安全高效開發;最后,學者們進行的研究多是從開發技術的協調上進行的,缺乏對兩種資源協調開發的法律機制角度進行研究。筆者通過對政策法規文件與學者研究的梳理分析基礎上,對煤層氣與煤炭資源協調開發法律機制進行初步界定。煤層氣與煤炭資源協調開發法律機制是指以兩種資源安全高效開發為目的,在資源開發的時間順序、空間布局上進行合理銜接,協調資源開發中各主體的權利、義務與責任的制度運行機制,主要包括綜合勘查、合作開發、資料共享、退出約束等法律制度。

3.2煤層氣與煤炭協調開發的法律制度

煤層氣與煤炭協調開發法律機制是由政府、企業（煤炭開發企業與煤層氣開發企業）與法院等共同構成的法律協調機制,其中政府對煤炭企業與煤層氣企業通過礦權管理、開發監管、沖突協調等進行調控,煤炭企業與煤層氣企業之間通過綜合勘查、合作開發、資料共享、退出約束等進行資源綜合協調開發,法院對政府與企業之間、煤炭企業與煤層氣企業之間發生爭議時進行司法仲裁、調解和救濟,見圖1。在此法律機制中,主要包括礦權管理制度、綜合勘查制度、合作開發制度、資料共享制度、退出約束制度、糾紛解決制度六項法律制度。其中礦權管理制度與綜合勘查制度是基礎,合作開發制度是核心,資料共享制度、退出約束制度、糾紛解決制度是保障。

圖1　煤層氣與煤炭協調開發法律機制圖

礦權管理制度,就是政府礦權管理部門依據《礦產資源法》及其配套法規對煤層氣礦權進行審批許可并對礦權市場進行監管,包括對煤層氣開發企業礦權的許可、礦權流轉及約束退出的監管等。一方面,在新設煤層氣礦權時,通過招投標等競爭方式優先配置給有實力的企業;另一方面,通過對礦權交易市場的建立與完善,促使煤層氣礦權有序流轉。如此,既可緩解煤層氣礦權重疊問題,又可促使煤層氣與煤炭資源協調開發。

綜合勘查制度,是指煤層氣或煤炭資源開發主體依據《礦產資源法》、《煤炭法》等法律法規以及礦產資源、煤層氣開發利用等規劃,對煤層氣與煤炭兩種資源進行綜合勘查、評價和儲量認定,并提交綜合勘查報告,按有關規定進行儲量評審（估）、備案。綜合勘查可同時獲取兩種資源的儲量、分布范圍等技術信息資料,以便合理規劃資源開發的時間順序及空間布局,為合作開發及資料共享奠定基礎。勘查的進度狀況也為約束退出制度提供了依據。

合作開發制度,是指煤層氣與煤炭資源的開發主體在采煤與采氣的過程中合理避讓、協調合作,在時間順序及空間布局上有序銜接,采取共同投資、技術協作、共享收益等合作方式開發兩種資源。尤其在礦權重疊區域,可借鑒“三交模式”的經驗,雙方開發主體獨立協商或經政府協調簽訂合作協議,明確雙方主體的權利、義務及責任,保障雙方的合作關系、推動兩種資源高效開發。

資料共享制度,是指煤層氣與煤炭資源開發企業對兩種資源的勘探開發相關資料（除商業或技術秘密外）通過報送相關部門或相互報告等方式進行共享,對地質勘查及工程建設等資料妥善保存并報備有關部門,對開發方案及項目進展情況進行互審溝通以相互銜接。雙方企業有共享的義務、有查閱知悉的權利,政府部門有接受報備的權力和公開信息的義務。

退出約束制度,即政府有關部門對煤層氣開發企業進行開發監管,依據依法設定的最低勘查及開發投入標準和在勘查結束后或產能建設期限內審查企業的勘查開發狀況,進而采取財稅補貼或核減礦權面積等相應措施。對未達最低勘查投入標準或未能按時完成勘查并報告資源儲量、勘查結束后不及時進行開發建設的企業,核減其礦權面積;與此相反,滿足一定的勘查開發建設的標準,即可享受政府財稅方面的補貼支持。

糾紛解決制度,即當煤層氣與煤炭開發企業在資源開發過程中發生糾紛,如礦權重疊、開發利益糾紛或違反合作協議等,雙方進行協商或請求政府協調處理,必要時請求法院進行裁判的糾紛解決制度。

4　煤層氣與煤炭協調開發機制運行的法律保障進路

通過對煤層氣與煤炭協調開發法律機制的梳理,筆者發現其中具體制度的法制化（或法律保障）程度還較低。其中,礦權管理制度與綜合勘查制度的法制化程度最高,有《礦產資源法》及配套法規規章來實施,但仍存在諸如完善礦權交易市場及礦權流轉制度的問題;合作開發制度是該法律機制的核心環節,但其法制化程度卻不高,合作開發只能依靠民事法律自愿簽訂合作協議,缺乏法律法規明文規定的強制力;資料共享制度中,缺乏法律對企業查閱知悉權的保障及共享義務的明確規定;退出約束制度中,相關的勘查投入標準或時限的法律規定還存在缺失;糾紛解決制度中,礦權糾紛引入司法救濟仍無法律依據。因此,筆者對該法律機制運行的法律保障提出如下建議。

4.1創新煤層氣立法,完善現行法律規范

如前所述,中國已出臺了多項煤層氣政策文件,但強有力的政策卻缺乏與之匹配的強有力的法律法規保駕護航,使得煤層氣與煤炭協調開發缺乏法律依據。1994年,中國煤層氣產業發展初期,原煤炭工業部頒行了《煤層氣勘探開發管理暫行規定》,規定了煤層氣生產許可證制度。由于該規章自身所存在的問題,如對煤層氣開發獨特性的認識不足,以“煤層氣作為煤炭資源的附屬品”作為其基本指導思想,對處理與煤炭資源勘探開發的矛盾都遠未規定到位,加上當時國家行政機構調整,該規章的效力仍是一個問題。新修訂的《煤炭法》（2013）仍規定鼓勵煤炭企業“綜合開發利用煤層氣、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭”（三十條第二款）,與《礦產資源法》（2009修）及其配套法規規章在礦權管理等問題上的規定仍銜接不足,對當前煤層氣與煤炭協調開發的政策成果也缺乏響應。就此情況來看,制定單獨的煤層氣相關法律可能不現實,所以建議一方面繼續修改《煤炭法》與《礦產資源法》,以規定煤層氣開發的相關問題;另一方面由相關部門聯合制定、國務院頒行煤層氣相關行政法規,將煤層氣與煤炭協調開發機制法制化,將煤層氣礦權管理、綜合勘查、合作開發、資料共享、退出約束、糾紛解決等制度進一步細化為更具有可操作性與執行力的法規文件。

4.2優化礦權管理,加強政府執法監管

政府在煤層氣與煤炭協調開發機制中發揮著重要作用。可通過礦權管理將煤層氣礦權配置給有實力的企業以促進煤層氣規模開發;通過開發監管督促企業進行勘探開發以完成產能建設;通過沖突協調處理企業之間以及下級政府部門與企業之間的糾紛。因此,要充分發揮政府的監管、協調作用,加強政府執法,推動氣煤協調開發。在礦權管理中,一要改革礦權管理機制,試點煤層氣礦權二級管理體制,實行“部控省批”即省級地方審批發放礦業權而由國家部委備案審控;二要加快完善礦權流轉市場,礦權出讓與轉讓均引入招標、拍賣等市場競爭機制,促使煤層氣礦權得到最優配置,煤層氣礦權得以盡快實施;三要完善礦權信息管理,部省兩級礦權信息要協調一致,避免重疊設置;四要建立礦權評估市場,在煤層氣合作開發中合理評估礦業權,協調利益均衡、促進雙方合作。在開發監管中,一要對申請新設煤層氣礦權人進行嚴格審查;二要制定并執行最低勘查投入標準及時限,對一定期限內未能進行勘探或開發以及不能按時完成勘探或完成產能建設的礦權人,嚴格執行約束退出制度;三要依法對煤層氣與煤炭開發資料進行監管,保障資料共享。此外,政府還要充分發揮糾紛協調作用,合理介入煤層氣開發糾紛中,積極協調化解糾紛,減少煤層氣開發主體因糾紛而延誤開發建設;充分發揮“煤礦瓦斯防治部際協調領導小組”的作用,統籌煤層氣發展規劃,推動落實煤層氣相關政策法規措施。

4.3引入司法救濟,完善能源法治

煤層氣與煤炭協調開發,需要化解煤、氣企業之間的利益沖突。這不僅需要政府的行政調解或企業之間的自我協商,還需要引入司法救濟。現行《礦產資源法》未能規定礦權糾紛的司法解決途徑,只是規定了政府的協調裁決這一手段。而礦權重疊問題是制約煤層氣開發的關鍵,需要更加完備的法治救濟途徑才能有效解決礦權糾紛。在今后的《礦產資源法》修改中,應進一步規定司法解決途徑,完善法治過程。在煤層氣與煤炭協調開發中,要充分發揮民事法律的作用,利用《物權法》、《合同法》等法律在礦權糾紛、合作糾紛中維護開發主體的合法權益。

綜上,煤層氣與煤炭協調開發是當前能源革命新常態以及應對氣候變化形勢下的必然選擇。而煤層氣與煤炭協調開發機制中的礦權管理制度、綜合勘查制度、合作開發制度、約束退出制度、資料共享制度、糾紛解決制度等制度形式已趨于穩定,有待在實際運行中逐步完善。煤層氣與煤炭協調開發機制亟需在相關立法、政府執法、法院司法等法治各環節得到完善的法制保障。

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（責任編輯張大鵬）

Legal guarantee for coordinated development mechanisms of coal-bed methane and coal

Zhao Yunhai1,Lu Weilei2,Cao Xia2
（1.School of Public Administration,Jinzhong University,Jinzhong,Shanxi 030600,China; 2.Law School,Shanxi University of Finance and Economics,Taiyuan,Shanxi 030006,China）

AbstractThere has long been a dilemma in the development of coal and coal-bed methane. Thus the government has articulated a plenty of policy measures to encourage creative coordinated development mechanisms in an attempt to reasonably resolve the conflicts related to the development of both energy resources with safety and efficiency.Coordinated development mechanisms have well embodied the development ideas——＂innovation,coordination,green,openness and sharing＂recently put forth at the 5thPlenary Meeting of the 18thSession of the CPC Congress.The paper,based on an analysis of the existing policies and regulations in relation to coalbed methane and also on application of successful practices in reality,contends that the coordinated development mechanisms should include the following six mechanisms covering mining rights management,comprehensive prospecting,cooperative exploration,information sharing,withdrawal enforcement and dispute settlement.Then the paper concludes accordingly with some feasible legal supporting measures.

Key wordscoal-bed methane,coordinated development,legal mechanisms,legal guarantee

中圖分類號TD－712.67

文獻標識碼A

基金項目:?國家社科基金項目——煤層氣礦業權重疊問題與法律對策研究（14BEX185）,山西省回國留學人員科研資助項目——山西煤層氣產業發展法律保障研究（2015－072）,山西省科技廳軟科學項目——山西省促進煤層氣產業發展立法研究（2014041019－3）

作者簡介:趙云海（1977－）,男,山西介休人,法學碩士,晉中學院公共管理學院講師,研究方向為:能源政策與法律。