遼寧省城鎮化發展中解決農村失地農民就業問題的政府政策制度研究

白潔

摘 要：隨著城鎮化進程不斷加快，城市規模日益擴大，越來越多的農村土地被征用，失地農民數量呈快速上升趨勢。農民失去了賴以生存的土地，就業方式也逐漸向非農方向轉變。受到管理體制和自身素質等多方面條件的制約，一部分農民失地又失業，甚至得不到最基本的生活保障，從而發展成為新的困難群體。因此，要保障他們的基本生活，最根本的出路就是就業。

關鍵詞：城鎮化；失地農民；就業

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）09-0016-03

為加快實現城鄉統籌發展，促進社會和諧，提高城鄉居民生活水平，2011年遼寧省出臺了《遼寧省人民政府關于推進全省城鎮化建設工作的意見》，旨在為遼寧省老工業基地全面振興提供有力支撐。按照規劃，到2015年底，全省城鎮化水平達到70%左右；城鎮人口達到3 000萬人以上，新增城鎮人口400萬人以上；省轄市人口規模基本達到100萬人以上，縣級市人口規模平均達到25萬人，縣城人口規模平均達到10萬人[1]。然而，與城鎮化高速發展相伴隨的將是農村失地農民的就業問題。工業化的發展來源于農業的支持，部分農民因此失去了賴以生存的土地。遼寧省土地利用總體規劃顯示，遼寧行政轄區內的全部土地面積為22 210萬畝，其中建設用地總量已突破2 000萬畝，從2010—2020年，遼寧還將新增建設用地約200萬畝，其間大量農民會因此失去土地[2]。在土地征用過程中，政府往往進行的是一次性金額賠償，但實際效果并不理想。失地后農民人均純收入下降幅度達26.4%，農民上訪事件中有60%與土地有關，其中30%又跟征地有關[2]。“授人以魚不如授之以漁”，只有解決失地農民的就業問題，加大扶持保障力度，才是根本。本文以城鎮化發展為背景，以農村失地農民為對象，著重從政府制度保障角度研究解決失地農民的就業問題。

一、概念界定

（一）城鎮化的概念及遼寧城鎮化的發展現狀

城鎮化是一個歷史范疇，同時也是一個發展中的概念。中共十五屆四中全會通過《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中，正式采用了“城鎮化”一詞。主要是指農業人口向非農產業和非農地域轉移，從而使城鎮規模不斷擴大，城鎮的生活方式和發達的物質、精神文明向農村普及和擴散的社會發展過程。這一過程，是每個國家在經濟發展過程中都要經歷的階段，是衡量一個國家和地區社會組織結構與管理水平的重要標志，也是衡量一個國家和地區經濟發達程度的基本標準。

相對于全國而言，遼寧省的城鎮化進程呈現波浪式特征，起伏較大。新中國成立初期，國家加大對遼寧投入，進行了圍繞重點工業項目的城市擴建，全民大辦工業，農村勞動力爆炸式的涌入城市，全省城鎮化呈現快速發展的態勢；進入20世紀六七十年代，國民經濟進入調整時期，城鎮人口規模急劇壓縮，知青下鄉、干部下放，遼寧城鎮發展進入停止徘徊階段；伴隨經濟環境的穩定，20世紀90年代以來，遼寧省城鎮化率達到60.05%，已基本形成了相對穩定的城鎮化體系。

目前，遼寧省城鎮化建設特點可歸納為：以機械增長拉動的城鎮化率較高但增長緩慢，政府主導的城鎮化多層次體系已初步形成。

（二）失地農民的界定及遼寧省失地農民的現狀

在工業化推進過程中，特別是在快速城鎮化、工業化發展過程中，農村的農業用地轉化為非農業用地是難以避免的，任何一個國家或地區，想要獲得發展，擺脫束縛，必須要經歷這一過程。很多農民在失去土地后，逐漸被邊緣化，成為了一個既不同于農民，又有別于城市居民的尷尬群體，我們給這部分農民一個特殊稱謂——失地農民[3]，是指土地被依法征收后，農業戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農民（百度詞條）。

從目前來看，我國農民失地問題主要表現為三個方面：一是土地農轉非速度過快，土地征占規模過大，造成失地農民越來越多；二是失地農民獲得的補償太低，不足以解決他們的長遠生計；三是失地農民再就業困難[4]。

隨著遼寧省工業化和城鎮化進程的加快，全省的失地農民呈現上升趨勢。國土資源廳的數據顯示，早在2004年全省失地農民已達到5.7萬人，其中16周歲的約占84%。保守估計，目前遼寧省共有失地農民約95萬，約占全省農村人口的5%[5]。

遼寧省對失地農民采取的是貨幣安置政策。其在有效補償農民失地損失的同時也存在一些不利于農民權益的問題，表現在：首先，征地補償標準低。據遼寧省統計調查，土地賠償金基本歸集體經濟組織所有，農民得到的微乎其微，人均僅為1萬元左右，每畝生活補貼在300元上下，這根本不足以維持失地農民的現有生活；其次，征地補償款的分配管理及使用混亂。個別村干部貪污腐敗，吃光用光補償款，嚴重損害農民利益；最后，農民對補償款的安排缺乏理性。部分農民拿到補償款后任意揮霍，盲目投資，奢侈消費，結果常常血本無歸。

二、失地農民就業難問題的原因分析

據推算，到2020年我國失地農民人數將超過1億人。如此龐大的群體其就業狀況和水平不僅影響著他們自身的生活，還直接影響著整個社會的和諧穩定。從目前情況看，造成失地農民就業難的原因有很多種，既有歷史因素又有現實因素，既有經濟限制又有政策制約。本文主要從政府制度政策角度切入，分析后認為失地農民就業難的原因主要體現在以下幾點：

（一）現行土地征用制度存在缺陷，社會保障缺失，現有的勞動就業政策無法覆蓋所有失地農民

我國現行的《土地管理法》中沒有賦予農民土地財產權，即農民沒有參與權，被排除在征地價格確定之外。并且對失地農民的補償標準過低，使其受到的損失得不到應有的賠償。同時，制度的不健全造成失地農民的基本生活無法得到保障。失地農民大都沒有參加過社會養老保險和醫療保險，而現有的就業政策又主要針對的是城鎮居民，失地農民享受不到同等的就業待遇，從而使其成為了一個尷尬群體。

（二）對失地農民就業問題認識不足，安置措施執行不到位

失地農民的就業問題是各地城鎮化進程中遇到的一個共性問題，更是一個亟待解決的社會難題，需要政府給予制度政策上的必要保障。然而，部分地區政府并沒有認識到這一點，而是將目光更多地投入到征地所帶來的巨大經濟效益上，從而忽視了更長遠和根本的社會效益。目前，現有相關政策和扶持措施普遍存在過渡性、單一性特征，缺乏現實針對性和實際可操作性，且配套政策薄弱，知識其常常流于形式，時效性極差。

（三）宣傳導向力度不夠，對失地農民缺乏有效的就業指導

失地農民獲得就業信息的渠道閉塞、觀念落后，是影響其就業的重要因素。針對這種情況，各地政府也做了大量工作，通過多方法、多途徑，組織被征地農民進行就業前培訓并安置就業。但仍然存在一些問題：一是培訓工作缺乏針對性和長期性，收效甚微；二是就業平臺功能不健全，需進一步細化市場功能；三是政府財力有限，對優惠政策的扶持力度不夠。

三、政府在政策制度上承擔失地農民就業安置任務的必要性

政府作為宏觀調控的主體，實現充分就業是其進行宏觀調控的重要目的，而向社會提供公共服務是其必須履行的主要職責。公民只有順利就業，才能維持生活，只有實現充分就業，國家才會繁榮穩定。市場不是萬能的，目前我國正處于改革開放初期，不健全的市場秩序、不完備的基礎設施、不過硬的人文素質和略顯不足的宏觀調控水平成為影響市場機制運行效果的阻礙。因此，對于勞動力這一特殊資源的配置也將在一定程度上發生阻滯，進而影響資源配置的最優效果，最終導致就業的“帕累托最優”無法實現。同樣，要解決失地農民就業問題，就要有賴以依托的工具，即政府的政策制度，這是指導和解決農民就業問題的方向，是規范各種行為，使其趨于理性的指南。因此，政府承擔就業安置，特別是失地農民的就業安置是十分必要的。

四、從政府政策制度角度解決失地農民的就業問題的對策

政府要制定和完善相應的政策制度，確保失地農民就業安置標準有據可依。并且，政府有責任確保政策制度落實到位。如果不能嚴格執行、切實遵守，那么制定政策制度的良好初衷就失去了本來的意義。因此，政府要建立起行之有效的約束和監督機制來保障政策制度的有效落實。

（一）合理確定補償安置標準及補償款發放分配制度

補償款及時、合理、公平地分配到失地農民手中，是維護社會和諧穩定，順利推進城鎮化建設的基礎與前提。因此，政府要不斷完善補償安置制度，并對補償款的發放進行有效監管，建立起一套完備的國家補償機制，切實做到保護失地農民利益不受侵害。在我國，對國家賠償和國家補償是有嚴格界限區分的。然而對哪些應該補償、如何補償、補償多少等可操控性問題上沒有形成統一標準，從而導致各地區在具體執行過程中各行其是，隨意性很大。同時，受經濟條件制約，各地在補與不補，補多補少方面差異很大。甚至出現在同一地區，針對相同事件，補償差距懸殊的情況。因此，制定相應的國家補償法，做到有法可依，減少隨意性，已十分緊迫。

同時，完善土地征用補償機制，合理制定征地補償標準，確保補償款足額兌現。嚴格管控征地補償款的發放和使用，保證農民應得的補償及時足額到位。還應實行政務公開和財務公開制度，加強對征地費使用情況的監督，嚴禁挪作他用。及時公示補償金發放標準和每戶農民資金的到位情況。失地農民所獲得的土地補償金應確保其失去土地后生活水平不降低。

（二）建立起保障失地農民生活的社會保障制度

基本的生活保障是失地農民就業安置的前提和基礎，建立起城鄉統籌的社會保障體系是加快城鎮化進程的根本保證。因此，要建立一套完備的以失地農民為主要保障對象的新型保障制度，其內容不僅包括最基本的生活保障，同時也包含保證被征地農民長遠利益的教育及職業技能培訓及建立失地農民就業保障金的就業保障。基本的生活保障主要是針對那些喪失勞動能力的老弱病殘，這樣不但可以減輕家人負擔，也可緩解其他人的就業壓力。而教育和職業培訓保障主要從社會層面上，針對有勞動能力的失地農民進行幫扶。因此，通過立法的形式來徹底地解決失地農民的社會保障問題是大勢所趨。

（三）建立具有針對性的技能培訓制度

政府對失地農民就業能力提升的重視程度，是失地農民就業安置的根本前提。1998年諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森認為，能力是人們可以憑借其實現有意義的目標的功能組合。因此，對于貧困人口的幫扶更重要的應該是提高他們自身的脫貧能力，這才是解決貧困的根本。

政府應根據就業市場的需求并結合失地農民自身情況，對他們進行有針對性的培訓。根據不同年齡段、不同學歷的特點，以市場需求為導向，按需培訓、注重實效性。把提高就業水平和就業率當作目標，培訓內容應與經濟社會發展和勞動力市場需求緊密結合，大力開展職業資格的認證培訓，拓展失地農民的就業途徑。從培養一批創業引領人的角度出發，對有一定經營頭腦和經濟實力的失地農民進行創業培訓，鼓勵他們開店、辦廠，并給予一定的政策扶持。

（四）制定失地農民就業促進政策，多創造就業崗位

對失地農民就業安置問題，應充分發揮公共政策緩解和消除不平等的作用，加強公共政策的執行力度。首先，大力扶持鄉鎮企業的發展。因其經營模式適合失地農民就地轉移，因此對吸納失地農民的企業應采取一些優惠政策；其次，努力發掘第三產業，如在村、鎮改造中建立起各類專門市場或商業服務一條街，將部分攤位優先租給失地農民；再次，努力創造多種就業途徑。根據街道、社區建設的需要，適當開發社區就業崗位，將擴大就業同社區服務相結合；最后，優化創業環境，降低創業準入門檻。

制定多種優惠政策，積極引導和鼓勵失地農民按照自愿原則發展多種形式的第三產業，并在工商、稅務、信貸等方面提供便利條件，充分發揮其增加就業和吸納剩余勞動力的獨特作用。

（五）政府要加強自身執政能力建設，確保政策落到實處

政府官員過分注重自己的政績，濫用手中權力是失地農民利益受到侵害的重要原因。因此，要保障失地農民的利益，只有在進行制度建設的同時，加強政府執政能力建設，兩方面共同推進，才能圓滿完成失地農民就業安置工作。

政府需建立起一套保護農民利益的制衡機制，使政府、商家等社會各方力量從自身利益出發而主動保護農民利益。凡是侵害農民土地權益的，終將受到法律制裁。在法律法規制定和監督機制完善的基礎上，政府要不斷加強征地執法人員隊伍的素質建設，把崗位培訓、理論學習、作風建設作為工作重點長抓不懈，努力提高各級征地執法人員的思想素質和業務能力，切實改進工作作風，不斷提升工作效率。

參考文獻：

[1] 遼寧省人民政府關于推進全省城鎮化建設工作的意見（遼政發[2011]3號）[EB/OL].遼寧省人民政府網，2011-01-28.

[2] 李衡.遼寧省失地農民社會保障問題研究[D].沈陽：遼寧大學碩士學位論文，2010.

[3] 郭媛媛.淺析城市化進程中的失地農民問題[J].現代商業，2011，（2）.

[4] 曹春云，崔效軍.關于我國失地農民問題的研究綜述[J].黑龍江對外經貿，2011，（1）.

[5] 張浩淼，劉斌.論遼寧省失地農民社會養老保障制度的建構[J].Journal of US-China Public Administration，ISSNI548-6591，USA，

2005，（2）.

[責任編輯 劉嬌嬌]