保障農民權益視角下農村土地流轉模式及績效評價

邵法煥　胡熙

摘 要：為了實現土地的適度規模經營，土地流轉規模不斷擴大，但是在土地流轉過程中農民作為弱勢方，其權益得不到保障。在保障農民權益的視角下，簡要介紹我國主要的土地流轉模式，根據實際調研數據，從定量的角度，構建指標評價體系，評價其績效，并提出優化建議。

關鍵詞：土地流轉；農民權益；績效評價

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）09-0010-04

伴隨著我國農業生產力水平的不斷進步和農村社會的深刻變革，土地的規模化、集約化、組織化生產已經成為農業生產的主要趨勢，土地流轉的規模不斷擴大，土地流轉的模式也逐漸多樣化。土地作為農民最基本的生產資料，不僅是農民生計的重要來源，更是農民面臨社會沖擊的重要保障，在推動土地流轉，促進農業發展的同時，更要維護好農民在土地流轉中的權益。

一、土地流轉過程中農民權益受損的表現及原因

（一）土地流轉過程中農民權益受損的表現

1.農民土地承包權受到侵犯。在土地完成流轉后，改變土地用途的現象時有發生，土地的農用性質受到威脅。一些企業在完成土地流轉后，擅自在農用土地上建立工廠等一些非農活動，嚴重危害了農民的土地承包經營權。當土地再次回到農民手中時，農民必須對土地進行改良，才能再次從事農業生產，這增加了農民農業生產的成本，使得土地流轉的收益大打折扣，嚴重侵害了農民的土地權益。

2.土地流轉過程不規范。主要表現在土地流轉的市場以及流轉的機制的不完善。土地流轉相關的交易組織和中介機構發育不完善，出現了大量土地閑置與規模化生產對土地強烈需求并存的現象，降低了土地流轉速度和配置效率。土地流轉機制的不健全更是阻礙了土地流轉的進程。同時，一些地方政府橫加干涉農民流轉土地的自主權，侵犯了農民流轉土地的意愿。過多的行政干預也會使得土地流轉市場喪失其基礎的功能。再者，在土地流轉的過程中，由于農民保護自身權益的意識不高，土地的流轉多采用口頭協議的方式，缺乏正式的合同規范，當其權益受損時，難以通過法律的方式維護自己的合法權益。

3.農民土地流轉收益受到侵犯。當前在土地流轉過程中，由集體經濟組織、政府和工商企業主導的農村土地流轉模式也被廣泛采用，比如土地股份合作制，“反租倒包”等土地流轉模式，在這些土地流轉模式中，由于信息不對稱，存在著違背土地流轉自愿、有償的原則，強迫農民進行土地流轉的現象，農民雖然獲得了一定的租金或物質收入，但是使廣大農民喪失了土地的使用權以及土地所特有的保障功能。

（二）土地流轉過程中農民權益受損的原因

1.土地產權不明確使得農民權益受到侵犯。在我國農村，土地除了屬于國有的部分之外，其余的歸農民集體所有。而農民并不真正擁有土地產權，有的只是承包經營權以及流轉的收益權。而歸農民集體所有的那部分土地，因為法律、政策對農民集體所有的定義不明確，使得真正意義的土地所有者不明確。土地流轉過程中發生擅自改變土地用途等損害農民權益的事情時，農民的合法權益得不到維護。

2.土地流轉的市場與機制發育不完善。交易組織和中介機構發育不成熟以及土地流轉機制的不健全，使得土地流轉進行緩慢，在流轉市場上土地的供給和需求得不到滿足。而政府本應該引導和監督土地順利流轉，但卻進行了過度的干預，嚴重干擾了市場機制的作用，這更加重了土地流轉市場與機制的畸形發育。

3.農民自我保護意識薄弱。在土地流轉過程中，由于自我保護意識薄弱，農民在流轉前沒有意識到流轉過程中可能出現的種種糾紛，因而未簽訂合同而私下與他人流轉土地。由于其勢單力薄，當糾紛發生時，往往是吃虧的。即使簽訂了合同，規范了流轉的過程，農民也會由于土地產權的不清晰以及法制的不完善而無法維權。

4.沒有健全的農村社會保障制度。土地是農民進行農業生產的基礎，土地流轉出去之后，農民想通過經營土地獲得生活資料的途徑已經行不通。在沒有社會保障或者社會保障跟不上的情況下，農民只通過利用流轉土地的收益來維持生計是很艱難的事情，這會使農民的生活大不如前。通過土地流轉不僅沒有增加農民收入并改善農民的生活，反而使農民的生活水平有所下降。

二、農村土地流轉的主要模式

（一）農民自發性流轉土地的模式

農民自發性流轉土地的模式主要是指在農戶之間自發組織所展開的土地流轉形式，主要包括轉讓、出租、互換、轉讓四種形式，這四種土地流轉模式也是當前農村土地流轉的基本模式，從實際調研結果來看，這四種模式占到整個農村土地流轉模式的82.6%。轉讓和轉包主要是指獲得土地承包經營權的承包方將自己的土地承包經營權轉讓給其他農戶的行為，二者的不同在于，轉讓的對象只能在承包戶所屬的集體經濟組織內部進行，而轉包可以擴大到承包戶所屬的集體經濟組織外的農戶和其他經濟組織[1]。出租是指承包人約定一定的租金、期限和面積，將自己的承包地轉讓給其他農戶和經濟組織。互換是指同一集體經濟組織的成員根據實際需要或者耕種便利，農戶之間對他們承包土地的經營權進行互換的一種土地流轉方式。農民自發性的土地流轉模式主要是在親戚、朋友或同集體經濟組織的其他農戶中進行的，所涉及的相關利益方比較少，農戶之間信息比較對稱，土地流轉的搜尋成本和交易成本也較低，因此在當前我國農村土地流轉市場尚未健全的條件下，在農村被廣泛采用，但這種土地流轉方式也有其弊端，因為主要是在相識的農戶之間進行的，因此土地流轉的范圍、渠道就受到很大限制，并且這種農戶在土地流轉過程中主要通過口頭的方式達成的彼此之間土地流轉的協議，缺乏正規的合同規范，為后期土地糾紛埋下了隱患，極大地降低了土地流轉的效率。

（二）“股份合作”模式

“股份合作”模式主要是指在一定區域內的農民將自己所擁有的土地依據事先規定的標準折算后，作為股份投入到從事農業生產的股份合作社中去，并從中獲得利潤分紅[2]。具體的操作步驟是，由集體經濟組織、有實力的工商企業或大戶發起，組建公司或者合作社，農民以自己所承包的土地折價入股，交由合作社或公司統一經營管理，農民由土地的承包者轉變為公司股份的所有者，并可以參與公司的利潤分紅。“股份合作”的土地流轉模式是我國當前農村土地流轉過程中的一個新嘗試，該模式產權明晰，權責分明，有助于發揮各方的優勢，實現土地的規模化經營，但是在各地的實踐過程中也反映出一些問題，一方面是國家法律法規的滯后，通過股份合作制所成立的合作社在目前仍沒有獨立的法律地位，也沒有相關的法律對其注冊、登記方面進行規定；另一方面，由于這些合作社或工商企業多為集體經濟組織牽頭成立，容易造成“政社不分”，集體經濟組織為了各自的利益架空甚至侵占農民的利益。

（三）“反租倒包”

“反租倒包”模式是指由村集體或鄉鎮政府出面，支付一定數量的租金給分散農戶，租用他們的土地使用權后，在不改變土地用途的前提下將租來的土地統一規劃并倒包給在管理能力和生產技術具有優勢的農戶或企業法人進行規模化的農業生產[3]。模式在采用之初，是為了土地的利用效率，將農戶不愿耕種或無力耕種的土地，由集體組織首先租賃過來，再統一轉包給其他農戶或經濟組織，以此來提高這部分土地的利用效率。由于集體經濟組織在轉包時所收取的租金收入顯著高于反租所支付給農民的收入，這就極大地提高了集體經濟組織“反租轉包”的積極性，出現了很多在不遵照農民意愿的前提下強制將農戶的土地“反租”過來的情況，極大地損害了農民的合法權益，也違背了該模式推廣的初衷。

三、農村土地流轉模式的績效評價

農村土地流轉模式的績效是指轉包、出租、土地股份合作制等不同的土地流轉模式對農業增效，農民增收、農村發展所產生的經濟和社會效益。為了提高土地利用效率，實現農業適度規模經營，各地區在轉包、出租等原有土地流轉模式的基礎上，根據各地的實際，也衍生出了諸如土地信托，拍賣等新型土地流轉模式。為了從定量的角度，科學地評估農村土地流轉模式的經濟和社會績效，本研究隨機選取了廣西300位農戶作為樣本，共發放360份問卷，最終收回有效問卷328份。相比較而言，本研究所選取的樣本點是我國農業發展水平較為落后的地區，實際調查結果也顯示，樣本點土地流轉模式不僅包含了互換、出租、轉包、轉讓等各地采用比較普遍的模式，也包括土地股份合作等較為新型的土地流轉模式，如果針對不同的土地流轉模式做績效評價，不僅缺乏實踐意義，也使得研究結果缺乏代表性，因此，本研究將當前農村土地流轉模式劃分為農民自發進行的自發性土地流轉模式和在政府干涉或通過中介組織實現土地流轉的間接性土地流轉模式[4]，通過構建農村土地流轉模式的績效評價指標體系，采用層次分析法確定指標權重，定量分析自發性土地流轉模式與間接性土地流轉模式的績效差異。

（一）農村土地流轉績效評價指標體系的構建

科學合理地設計評價指標體系對于農村土地流轉模式的績效至關重要，本研究在借鑒前人相關研究成果的基礎上，從保障農民權益視角出發，充分考慮農村土地流轉各影響因素，遵循指標設計的基本原則，結合農戶微觀數據的可得性，從農業增效、農民增收、農村發展三個維度設計出如下農村土地流轉績效評價指標體系（見下頁表1）。

（二）農村土地流轉模式績效評價

層次分析法（AHP）是一種定性分析與定量分析相結合的多目標決策分析方法，將人們的主觀判斷量化處理，將各種判斷要素指標之間的差異數值化，適合應用于復雜的模糊綜合評價系統，是一種被廣泛應用的確定評價指標權重的分析方法。

依據上一層指標因子的屬性要求，對下一層指標因子采用1—9標度方法兩兩進行重要性比較，本研究共發放了50份評價量表給相關人員，包括該領域的專家學者、政府工作人員，在校研究生以及農民，最終收到有效問卷43份，從而構造判斷矩陣（見表2和表3）。

然后通過和積法確定指標權重，并將調研數據做了同趨化、標準化和無量綱化處理，得到自發性土地流轉模式與間接性土地流轉模式的績效評價量化指標及數值。

根據上述數據可以計算得出，自發性土地流轉模式的績效為0.316，間接性土地流轉模式的績效為0.621，間接性土地流轉模式在土地流轉后，其土地利用效率、農業產值等指標高于自發性土地流轉模式，間接性土地流轉模式的績效顯著高于自發性土地流轉模式的績效，究其原因，主要是間接性土地流轉模式是在政府或相關中介機構的指導下進行的，土地的流轉是以獲取收益最大化為目標的，并且在流轉之后，政府依托產業化等相關政策對這類土地流轉基于扶持，而自發性土地流轉是農民之間基于血緣關系或某種情感依托而進行的土地流轉，流入方并未有實際土地需求，因此在流轉得到土地之后也并未對農業增加投入，因此其績效明顯低于有政府或中介組織參與的間接性土地流轉模式。

四、加強土地流轉過程中農民權益保障的政策建議

第一，清晰定義農村土地產權的歸屬。在我國，涉及土地流轉的法律有《憲法》《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》《擔保法》等，但是對農村土地所有權的歸屬定義并不清晰。農民土地的集體所有權由《土地管理法》的第10條所規定，它是三級所有。第一級所有是村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有，即原來實行人民公社時期以生產隊為核算單位的農民集體所有；第二級所有是村農民集體所有，即原來實行人民公社時期以生產大隊為核算單位的農民集體所有；第三級所有是鄉（鎮）農民集體所有，即原來實行人民公社時期以人民公社為基本核算單位的農民集體所有[5]。農村土地集體所有的所有權是指那個集體并不明確，這會使土地流轉中的負責人不清晰，農民權益受到侵害時也很難利用法律維護自己的權益。這三個集體應該選擇一個集體，由于鄉（鎮）農民集體包含的范圍較廣、監管不易，而村農民集體對該村的地形、具體的農民的情形有更多的了解，本文建議采用村農民集體所有的方式，這樣在遇到土地流轉的問題時，就有了具體的負責人，便于落實責任、解決糾紛。

第二，明確定位政府的角色。土地流轉也是一個自發進行的活動，政府在其中也應明確自己的角色，不應進行過多的干預。政府首先應該制定相關的土地優惠政策，加強對土地流轉的宣傳，使農民對土地流轉有更好的理解，引導土地向農業種植大戶及農業企業流轉，但要注意防止農用土地非農化。然后政府是主要的監管者，應對土地流轉是否按照政策進行，土地流轉中合同的簽訂是否合理，是否侵害農民權益進行嚴格控制。在這過程中，雙方出現的糾紛政府應進行調節，充當仲裁的角色。當然，政府在發揮職能時必須按照法律法規辦事。

第三，確保土地流轉充分尊重農民的意愿。農民是土地流轉的主體，在土地流轉過程中，農民談判時本就處于弱勢地位，尊重農民的意愿是使土地健康流轉的前提。只有尊重農民的意愿，讓農民從自身角度出發，衡量土地流轉的價格是否合適，做出是否流轉的決定，才能保障它的權益。很多地方為了自身的業績，強迫農民進行土地流轉，因此，依法、自愿、有償這個原則是必須遵守的。

第四，提高農民的法律意識。要保障農民的權益，使其享受土地流轉帶來的價值，除了對土地流轉的政策進行規定，加強監管程序，還需要農民自身懂得維護自己的權益。農民的法律意識程度也影響著他們在土地流轉中的利益受損程度。在土地流轉中，很多農民由于不知法、懂法，僅僅約定口頭協議，這使得在土地流轉的過程中權益受到損害時很難得到保障。因此，應加強對法律的宣傳，使農民對一些涉及自身的基本的法律有一定的了解，從而提高它的法律意識及維權意識。

第五，加強農村社會保障。自古以來農民以地為榮，始終視土地為他們的最后保障。土地流轉出去后，這一硬性保障就失去了。為安撫他們的心理失落及現實的收入問題，完善農民的社會保障是必要的。因此，應提高農民的養老保險、醫療保險、工傷保險等社會保險的程度，確保土地流轉后生活水平不降低、收入狀況良好，這樣，農民也更有動力積極參與土地流轉。

參考文獻：

[1] 曹建華，王紅英，黃小梅.農村土地流轉的供求意愿及其流轉效率的評價研究[J].中國土地科學，2007，（5）.

[2] 余暄燁.農村土地流轉模式的缺陷及對策分析[J].求實，2013，（12）.

[3] 劉衛柏，李中.新時期農村土地流轉模式的運行績效與對策[J].經濟地理，2011，（2）.

[4] 陳錫文.如何推進農民土地使用權合理流轉[J].中國改革：農村版，2002，（9）.

[5] 魏霞.農村土地流轉中農民權益保護法律制度研究[D].北京：北京交通大學碩士學位論文，2011.

Abstract：In order to achieve the appropriate scale management of land，the land transfer have been expanding.in the land transfer process，farmers，as the weak side，the farmers rights are not protected.under the protection of farmers rights perspective，This article will be a brief description of the main land transfer mode，based on actual research data，from a quantitative point of view，building evaluation index system，evaluate their performance and optimization proposal.

Key words：land transfer；farmers rights；performance evaluation

[責任編輯 劉嬌嬌]