強鎮(zhèn)擴權(quán)的實施評估與治理創(chuàng)新研究*
——以杭州為例

Study on the Implementation Evaluation and Management Innovation of Strong Town to Expand its Powers:A Case Study of Hangzhou

于 濤 喬文凱

?

強鎮(zhèn)擴權(quán)的實施評估與治理創(chuàng)新研究*
——以杭州為例

于 濤

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

副教授，博士

南京大學(xué)城鄉(xiāng)治理與政策研究中心

副主任

喬文凱

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

碩士研究生

0 引言

小城鎮(zhèn)在我國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的“承上啟下”作用，是聯(lián)系城鄉(xiāng)發(fā)展要素流通的橋梁。在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，近年來小城鎮(zhèn)又被賦予了重要使命——“促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”，即充分利用小城鎮(zhèn)來分擔(dān)大城市落戶壓力，消解非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。然而，在我國城鄉(xiāng)治理體系中一些資源稟賦好、區(qū)位優(yōu)越、產(chǎn)業(yè)發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟實力與其管理權(quán)限不對應(yīng)，出現(xiàn)了所謂“小馬拉大車”、“權(quán)責(zé)不對等”現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了小城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展，也制約著我國城鄉(xiāng)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。面對此困境，2010年4月，中央編辦等六部委印發(fā)了《關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，在全國包括浙江、江蘇等在內(nèi)的13個省份選擇25個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行試點。如浙江省從2010年起每年拿出10億元，設(shè)立專項基金，用于經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃編制及體制機制創(chuàng)新項目的補助等。杭州市同樣也借助浙江省的“中心鎮(zhèn)培育工程”，通過強鎮(zhèn)擴權(quán)改革不斷探索我國城鄉(xiāng)治理創(chuàng)新發(fā)展的新路徑，具有一定的典型性和先鋒性。因此，本文以杭州市強鎮(zhèn)擴權(quán)的26個中心鎮(zhèn)為例，對強鎮(zhèn)擴權(quán)之后中心鎮(zhèn)的建設(shè)情況進行實施評估，并提出相應(yīng)的強鎮(zhèn)擴權(quán)路徑改革建議，從而為我國小城鎮(zhèn)治理體制與模式的創(chuàng)新提供參考。

強鎮(zhèn)擴權(quán)改革自實施之日起就引起了學(xué)者的關(guān)注，學(xué)者普遍認為強鎮(zhèn)擴權(quán)改革不僅對于調(diào)整縣鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）關(guān)系、提升小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展活力、構(gòu)建公共服務(wù)型政府、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有重大作用，而且對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、優(yōu)化小城鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)、增強小城鎮(zhèn)政府的全能與適應(yīng)性也有積極意義[1-3]。然而，也有學(xué)者擔(dān)心強鎮(zhèn)擴權(quán)也會產(chǎn)生制約縣域一體化發(fā)展、抬高地價與加劇土地財政、對小城鎮(zhèn)的社會價值關(guān)注不足等消極效應(yīng)[4]。對于強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的績效評估，胡稅根等（2013）以紹興市為研究對象，從“4E”維度（經(jīng)濟性、效率性、效益性、公平性）定量評估擴權(quán)改革實效，認為改革在促進經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展、提高鎮(zhèn)政府工作效率方面比較成功，但在改善民生和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面還有待完善[5]。鄧驥中等（2014）從地理學(xué)角度出發(fā)，以興化市戴南鎮(zhèn)為研究對象，綜合運用主成分分析、輻射力模型等方法對強鎮(zhèn)擴權(quán)的空間效應(yīng)進行評估，認為強鎮(zhèn)擴權(quán)對改善城鎮(zhèn)景觀風(fēng)貌、加速園區(qū)集聚等產(chǎn)生了積極的空間效應(yīng)，對于區(qū)域城鎮(zhèn)體系的發(fā)展演化也產(chǎn)生了較為顯著的影響，但是也帶來了新增用地規(guī)模過大、功能類型過于單一等消極問題[6]。對于強鎮(zhèn)擴權(quán)的治理創(chuàng)新研究，現(xiàn)行法律體系使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏獨立的行政執(zhí)法主體資格，且缺乏一級財政，這都制約著強鎮(zhèn)擴權(quán)的深化改革，這也常常導(dǎo)致權(quán)力在上下級政府間周期性的收放集分循環(huán)，即出現(xiàn)所謂的“鐘擺效應(yīng)”，因此，應(yīng)推進省級乃至國家級的立法進程、規(guī)范擴權(quán)行為、化解縣鎮(zhèn)兩級間權(quán)責(zé)不一的矛盾[7]。陶振（2015）建議明晰政府、市場、社會等多元主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的功能定位，整合擴權(quán)后的多元利益沖突和權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建政社互動的新型社會治理模式，必須構(gòu)建權(quán)力規(guī)制體系，解決擴權(quán)后的用權(quán)規(guī)范問題[8]。

1 強鎮(zhèn)擴權(quán)實施評估

2007年5月，浙江省發(fā)布了《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，在全省范圍內(nèi)首批選定了141個省級中心鎮(zhèn)進行強鎮(zhèn)擴權(quán)改革。杭州市則于2009年發(fā)布了《關(guān)于推進中心鎮(zhèn)擴權(quán)強鎮(zhèn)工作的實施意見》，確立了杭州市26個中心鎮(zhèn)的強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，明確了下放事權(quán)、擴大財權(quán)、改革人事權(quán)、保障用地4方面的具體權(quán)力，本文以此26個中心鎮(zhèn)為主要研究對象，對中心鎮(zhèn)擴權(quán)改革進行實施評估（表1）。

實施評估具體是從中心鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展和地域空間效應(yīng)兩個方面展開：其中社會經(jīng)濟發(fā)展主要是依據(jù)相關(guān)經(jīng)濟社會指標(biāo)及重點實施工程，通過歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)橫向比較評估強鎮(zhèn)擴權(quán)效應(yīng)；地域空間效應(yīng)則主要是通過GIS方法分析中心鎮(zhèn)建設(shè)用地空間的變化情況，通過歷年地理數(shù)據(jù)縱向比較評估強鎮(zhèn)擴權(quán)效應(yīng)。

表1　杭州中心鎮(zhèn)擴權(quán)內(nèi)容

1.1 社會經(jīng)濟發(fā)展評估

1.1.1 中心鎮(zhèn)人口集聚度相對上升

2014年中心鎮(zhèn)平均農(nóng)村常住人口為3.84萬人，相比2012年增長0.52%；而非中心鎮(zhèn)人口集聚力持續(xù)下降，從2004年的2.64萬人下降到2014年的2.59萬，下降了1.89%。但總體而言，中心鎮(zhèn)人口集聚能力還偏弱，人口總量增速緩慢，且從2004年到2008年間有短暫下降的趨勢（表2，表3）。

表2　杭州市所有鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)歷年農(nóng)村常住人口（單位：萬人）

表3　杭州市所有鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)歷年平均農(nóng)村常住人口（單位：萬人）

1.1.2 中心鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長相對較快

2014年中心鎮(zhèn)平均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達到3.86億元，比2012年同期增長7.82%，實現(xiàn)增加值2 801萬元，比2004年同期增長43.49%，實現(xiàn)增加值1.17億元。其中2008—2012年間增速較快，2008年相比2004年同期增長5.4%，其他一般鎮(zhèn)增長則低于中心鎮(zhèn)（表4，表5）。

1.1.3 中心鎮(zhèn)財政收入增幅顯著

2014年，中心鎮(zhèn)平均財政收入為3.51億元，一般鎮(zhèn)的平均財政收入為3.39億元，前者高出后者3.75%。中心鎮(zhèn)財政實力高于全市城鎮(zhèn)的平均水平，且增長速度較快，其中，中心鎮(zhèn)2004年以來的平均年財政收入增長率為1.47%，而一般鎮(zhèn)的平均年均財政收入增長率為1.22%，中心鎮(zhèn)比一般鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展更占優(yōu)勢（表6，表7）。

表4　杭州市所有鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)歷年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（單位：萬元）

表5　杭州市所有鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)歷年平均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（單位：萬元）

表6　杭州市所有鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)歷年財政總收入（單位：萬元）

表7　杭州市所有鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)歷年平均財政總收入（單位：萬元）

圖1　杭州臨浦鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）與進化鎮(zhèn)（一般鎮(zhèn)）2003、2009、2015年間建成區(qū)范圍擴張圖

1.2 地域空間效應(yīng)

1.2.1 分析指數(shù)構(gòu)建

年均擴展指數(shù)：為研究建成區(qū)用地擴展的強度差異，建立年均擴展指數(shù)，其計算公式為[9]：

其中，EI為建成區(qū)擴展指數(shù)，A(t)為t時期建成區(qū)面積，A(t+Δt)為t+Δt時期建成區(qū)面積，Δt為間隔年份。在本研究中Δt=6。

緊湊度：緊湊度是斑塊形狀的特征參數(shù)，用來描述建成區(qū)斑塊的完整性和緊湊程度，計算方法為[10]：

其中，A(t)代表t時期建成區(qū)的面積，P(t) 為t時期建成區(qū)斑塊的周長，K為緊湊度，取值范圍（0,1），值越大說明斑塊越緊湊，受外界的干擾越小。

分維度：本文利用分維數(shù)來表征建成空間形態(tài)的變化，它是建成區(qū)斑塊面積與周長的函數(shù)，定義如下[11]：

其中，A(t)代表t時期建成區(qū)的面積，P(t) 為t時期建成區(qū)斑塊的周長，C為截距，D為分維數(shù)。根據(jù)擬合回歸方程的斜率可以求D值，值越大表明建成區(qū)形狀越復(fù)雜。

1.2.2 建成區(qū)擴張情況

從地理空間數(shù)據(jù)云網(wǎng)站下載2003年、2009年、2015年這3個年份的遙感影像圖，導(dǎo)入ArcGIS軟件中，選擇蕭山區(qū)臨浦鎮(zhèn)、桐廬縣橫村鎮(zhèn)、臨安市於潛鎮(zhèn)作為強鎮(zhèn)擴權(quán)中心鎮(zhèn)，并對應(yīng)選擇蕭山區(qū)進化鎮(zhèn)、桐廬縣百江鎮(zhèn)、臨安市太陽鎮(zhèn)作為一般鎮(zhèn)進行比較。對上述城鎮(zhèn)不同年份的建成區(qū)進行解譯、圖像疊加分析，生成2003—2015年中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)的建成區(qū)范圍擴張圖。利用ArcGIS軟件，計算歷年建成區(qū)的面積和新增面積，并獲取建成區(qū)用地周長等數(shù)據(jù)，獲得信息如圖1和表8-表11。

通過上述圖表可以看出：從2003年到2015年，中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)的分維度均逐漸變小，表明兩者用地形式逐步簡單化，但一般鎮(zhèn)的分維度比中心鎮(zhèn)大，表明一般鎮(zhèn)的用地情況更為復(fù)雜，而中心鎮(zhèn)在強鎮(zhèn)擴權(quán)后普遍進行了建成區(qū)的用地更新；中心鎮(zhèn)用地斑塊的緊湊度比一般鎮(zhèn)小，但呈逐漸上升的態(tài)勢，而一般鎮(zhèn)緊湊度指數(shù)呈下降趨勢，突顯出中心鎮(zhèn)建成區(qū)用地進一步集約化發(fā)展。

1.2.3 地域空間效應(yīng)結(jié)果分析

通過對比分析2003、2009和2015年杭州中心鎮(zhèn)的建成區(qū)范圍，可以發(fā)現(xiàn)中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)的建成區(qū)均向外擴展，2003—2009年擴展速度要比2009年之后快；中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)在2009年之前擴展速度基本持平，但是2009年之后中心鎮(zhèn)明顯比一般鎮(zhèn)擴展更快，突顯出中心鎮(zhèn)在強鎮(zhèn)擴權(quán)改革之后的空間擴展動力增強；在發(fā)展方向方面，大多數(shù)中心鎮(zhèn)由原有的沿道路條狀發(fā)展，演變?yōu)閴K狀整體開發(fā)，用地形態(tài)更為規(guī)整，用地整合效果明顯。除建成區(qū)面積不斷擴張，中心鎮(zhèn)用地一改以往分散式布局的特點，新增長用地基本集中且在填補原有“縫隙”的基礎(chǔ)上，適度外延。與此同時，以往建設(shè)用地包圍農(nóng)田、農(nóng)田包圍城鎮(zhèn)的空間形態(tài)有所改善，這樣一方面可以發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚功能，另一方面也有利于農(nóng)田整合。

2 強鎮(zhèn)擴權(quán)問題及治理創(chuàng)新

2.1 杭州中心鎮(zhèn)擴權(quán)改革問題

2.1.1 缺乏法律依據(jù)

自2004年《行政許可法》頒布以來，縣（市）政府的管理權(quán)限得到了明確界定。然而現(xiàn)行的強鎮(zhèn)擴權(quán)改革將縣（市）權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然有政策支持，但實際上仍缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，因此，在擴權(quán)改革中各類縣（市）權(quán)力的下放還存在合法性不足的問題。例如，在杭州蕭山區(qū)瓜瀝鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權(quán)改革中，雖然蕭山區(qū)以委托的方式將某些權(quán)力下放到瓜瀝鎮(zhèn)政府，但實際上是打法律的“擦邊球”，一旦發(fā)生行政訴訟，被告仍然是蕭山區(qū)相關(guān)行政單位，從而導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的窘?jīng)r。

2.1.2 治理碎片化困境

擴權(quán)改革之后，縣（市）級行政區(qū)域內(nèi)又新增加了若干個具有社會經(jīng)濟管理自主權(quán)限的行政主體，使得原來由縣（市）政府統(tǒng)一行使的社會經(jīng)濟管理職能被弱化。在此情形下，具有一定獨立權(quán)限的強鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟發(fā)展和任期政績考核的雙重壓力下，往往在招商引資、土地開發(fā)、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面出現(xiàn)各自為政、重復(fù)建設(shè)以及治理混亂等問題。

2.1.3 權(quán)力運行缺乏監(jiān)督

強鎮(zhèn)擴權(quán)使得城鎮(zhèn)享有了較高比率的稅收留成，具備了獨立的財權(quán)、土地權(quán)和規(guī)劃權(quán)等管理權(quán)限，在相關(guān)規(guī)制缺失的情況下，權(quán)力運行的風(fēng)險明顯增大，容易出現(xiàn)權(quán)力濫用現(xiàn)象。例如瓜瀝鎮(zhèn)在擴權(quán)之后享有土地出讓凈收益全部留鎮(zhèn)使用的權(quán)力，促使對土地開發(fā)的熱情極為高漲，出現(xiàn)了部分官員為了獲取更高收入違規(guī)違法侵占、變賣或出讓耕地而中飽地方私囊的現(xiàn)象。同時，隨著用地指標(biāo)的提高，瓜瀝鎮(zhèn)一定程度上出現(xiàn)了低效擴張和土地浪費的問題。2008年到2013年間，瓜瀝鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口一直穩(wěn)定在4萬人左右，增幅不大，而建設(shè)用地卻從4.9 km2擴大到了7.2 km2，土地浪費現(xiàn)象不言而喻。

2.2 強鎮(zhèn)擴權(quán)的治理創(chuàng)新

2.2.1 循序漸進分時序推進權(quán)力下放

一方面，由于強鎮(zhèn)擴權(quán)過程中權(quán)力下放不到位等問題，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，往往責(zé)大于權(quán)，責(zé)任無限大而權(quán)力無限小，因此規(guī)劃建設(shè)難、項目落地實施難，綜合事業(yè)發(fā)展也受到限制；另一方面，下放的權(quán)責(zé)有時與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的素質(zhì)能力不匹配，無法擔(dān)負擴權(quán)后的權(quán)責(zé)問題。因此，應(yīng)改變過去一步求成的方式，分步推進權(quán)力下放。區(qū)縣部門首先將可以下放的權(quán)力下放給強鎮(zhèn)，而將暫時不能或不宜下放的權(quán)力由縣級部門授權(quán)城鎮(zhèn)委托執(zhí)行，區(qū)縣級部門保留監(jiān)管的權(quán)力，并履行指導(dǎo)義務(wù)；在保障縣級利益的前提下，應(yīng)結(jié)合各地方的實際發(fā)展情況，適當(dāng)調(diào)整縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府的利益分配關(guān)系，給予強鎮(zhèn)更大的利益分成。

2.2.2 設(shè)立專門組織機構(gòu)指導(dǎo)權(quán)力運行

放權(quán)到位的同時，還要保證放權(quán)改革的有序推進，建議通過在縣級層面設(shè)立“強鎮(zhèn)擴權(quán)工作小組”的形式，與擴權(quán)城鎮(zhèn)的分管領(lǐng)導(dǎo)在辦理人員落實、履權(quán)形式、培訓(xùn)方式等方面對接溝通，保障職、權(quán)、責(zé)的下放落到實處，并做好指導(dǎo)工作，認真研究各擴權(quán)城鎮(zhèn)在落實下放權(quán)責(zé)事項實施過程中所遇到的問題，及時予以協(xié)調(diào)解決，定期對城鎮(zhèn)行政審批工作進行巡查，評估下放事項辦理實效；同時建議設(shè)立縣市兩級強鎮(zhèn)擴權(quán)聯(lián)席會議制度以定期輪流舉辦專題聯(lián)席會議的形式，組織擴權(quán)城鎮(zhèn)相互學(xué)習(xí)借鑒，探求新的發(fā)展道路，協(xié)商解決發(fā)展難題。

2.2.3 完善強鎮(zhèn)擴權(quán)實施績效的考核機制

建議完善擴權(quán)強鎮(zhèn)的實施績效考核機制，重點考核城鎮(zhèn)環(huán)境建設(shè)、統(tǒng)籌發(fā)展、固定資產(chǎn)投資以及其他公共性社會事業(yè)的投入。考核可分為日常考核和年度考核兩部分，其中，日常考核建議由縣（市）工作小組負責(zé)，對擴權(quán)城鎮(zhèn)依據(jù)各項考核指標(biāo)進行不定期抽查；年度考核先由各擴權(quán)城鎮(zhèn)自查，提交自查報告，再由區(qū)縣工作小組進行考核。考核方法上，可定性與定量相結(jié)合，通過察看現(xiàn)場，查閱相關(guān)文件、資料、圖紙等，對各擴權(quán)城鎮(zhèn)建設(shè)工作進行綜合考評賦分，確定獎懲標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.4 重點推動擴權(quán)城鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)型

強鎮(zhèn)擴權(quán)必須適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求，切實轉(zhuǎn)變擴權(quán)城鎮(zhèn)政府職能，強化城鎮(zhèn)政府在規(guī)劃建設(shè)、市容環(huán)衛(wèi)和環(huán)境保護等方面的管理職能，強化其引導(dǎo)、服務(wù)和協(xié)調(diào)功能，加強基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)組織建設(shè)，改善社會環(huán)境，促進擴權(quán)城鎮(zhèn)與周圍一般鎮(zhèn)及廣大農(nóng)村地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。推動強鎮(zhèn)擴權(quán)重心轉(zhuǎn)移到為城鎮(zhèn)發(fā)展提供良好的體制、政策和法制環(huán)境上來，真正為城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

表8　杭州3個中心鎮(zhèn)歷年建成區(qū)范圍變化情況

表9　杭州3個中心鎮(zhèn)歷年建成區(qū)相關(guān)指數(shù)變化情況

表10　杭州3個一般鎮(zhèn)歷年建成區(qū)范圍變化情況

表11　杭州3個一般鎮(zhèn)歷年建成區(qū)相關(guān)指數(shù)變化情況

3 結(jié)語

小城鎮(zhèn)既是城市與鄉(xiāng)村聯(lián)系的紐帶，也是農(nóng)村人口有序城鎮(zhèn)化的“蓄水池”，其建設(shè)是我國現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有力抓手。然而，一些經(jīng)濟發(fā)達的小城鎮(zhèn)在當(dāng)前建設(shè)過程中面臨著行政層級偏低的體制束縛，阻礙了其進一步的發(fā)展壯大。為此國家各級行政主管部門推動實施了強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，試圖通過簡政放權(quán)釋放體制改革紅利來實現(xiàn)國家城鄉(xiāng)治理能力的提高，從而促進我國新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。近些年來，在浙江、江蘇和廣東等經(jīng)濟發(fā)達省份紛紛出臺了強鎮(zhèn)擴權(quán)改革政策并廣泛付諸實施，尤其是浙江省早在本世紀(jì)初就開始了強鎮(zhèn)擴權(quán)探索，因此，本文選取杭州為實證案例對其市域范圍內(nèi)26個擴權(quán)中心鎮(zhèn)進行研究，從擴權(quán)改革前后中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展和地域空間效應(yīng)兩個方面對其強鎮(zhèn)擴權(quán)改革進行實施評估。在此基礎(chǔ)上通過分析中心鎮(zhèn)擴權(quán)改革面臨的法律、治理和規(guī)劃等方面的問題，針對性提出了強鎮(zhèn)擴權(quán)改革在時序組織、體制監(jiān)管和績效考評等方面的創(chuàng)新建議。強鎮(zhèn)擴權(quán)改革不僅對經(jīng)濟發(fā)達城鎮(zhèn)有著重要意義，其對于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的未來發(fā)展模式以及基層行政治理的創(chuàng)新也有著較高價值，在國家和地方不斷深化強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的同時，更應(yīng)及時總結(jié)其經(jīng)驗與教訓(xùn)，不斷探索我國城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化之路。

參考文獻References

[1]陳剩勇，張丙宣. 強鎮(zhèn)擴權(quán)：浙江省近年來小城鎮(zhèn)政府管理體制改革的實踐[J]. 浙江學(xué)刊，2007 （6）：215-221. CHEN Shengyong, ZHANG Bingxuan. Strong town expansion: the practice of the reform of government management system of small towns in Zhejiang Province in recent years [J]. Zhejiang Academic Journal, 2007 (6): 215-221.

[2]羅新陽. 強鎮(zhèn)擴權(quán)：發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的突破口——對浙江紹興縣強鎮(zhèn)擴權(quán)的跟蹤調(diào)研[J]. 中共杭州市委黨校學(xué)報，2010（2）：37-43. LUO Xinyang. Strong town expansion: a breakthrough in the integration of urban and rural areas in developed areas: A study on the tracking of the right to expand in the town of Shaoxing County, Zhejiang Province [J]. Chinese Communist Party School of Hangzhou municipal Party committee, 2010 (2): 37-43.

[3]于常有. 基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的重塑——兼論“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的得與失[C]//中國行政管理學(xué)會2011年年會暨“加強行政管理研究，推動政府體制改革”研討會論文集. 北京，2011. YU Changyou. Reconstruction of township government at the basic level——also on the gain and loss of 'strong town expansion' [C]//China Administration Society 2011 Annual Meeting to strengthen the administration of government reform' Symposium. Beijing, 2011.

[4]龍微琳，張京祥，陳浩. 強鎮(zhèn)擴權(quán)下的小城鎮(zhèn)發(fā)展研究——以浙江省紹興縣為例[J]. 現(xiàn)代城市研究，2012（4）：8-14. LONG Weilin, ZHANG Jingxiang, CHEN Hao. Research on the development of small towns under the right of strong town expansion——a case study of Shaoxing County, Zhejiang Province [J]. Modern Urban Research, 2012 (4): 8-14.

[5]胡稅根，劉國東，舒雯.“ 擴權(quán)強鎮(zhèn)”改革的績效研究——基于對紹興市28個中心鎮(zhèn)的實證調(diào)查[J]. 公共管理學(xué)報，2013，10（1）：1-9，137. HU Shuigen, LIU Guodong, SHU Wen. A study on the performance of the reform of 'the right to expand the town'——an empirical investigation based on the 28 central towns of Shaoxing City [J]. Journal of public management, 2013, 10 (1): 1-9, 137.

[6]鄧驥中，于濤，馮靜. 制度變遷視角下的強鎮(zhèn)擴權(quán)地域空間效應(yīng)研究——以江蘇省戴南鎮(zhèn)為例[J].現(xiàn)代城市研究，2014（10）：39-45. DENG Jizhong, YU Tao, FENG Jing. Study on the institutional change from the perspective of the town spatial power expansion effect in Dainan Town, Jiangsu Province as an example [J]. Modern Urban Research, 2014 (10): 39-45.

[7]陳國申，羅丹.“ 強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革研究述評[J]. 廣西社會科學(xué)，2014（10）：151-154. CHEN Guoshen, LUO Dan. Review on the reform of 'strong town expansion' [J]. Guangxi Social Sciences, 2014 (10): 151-154.

[8]陶振. 強鎮(zhèn)擴權(quán)：城市基層治理創(chuàng)新路徑的生成與詮釋[J]. 上海行政學(xué)院學(xué)報，2013，16（3）：30-40. TAO Zhen. Strong town expansion: the formation and interpretation of the innovation path of urban grassroots governance [J]. The Journal of Shanghai Administration Institute, 2013, 16 (3): 30-40.

[9]劉盛和，吳傳均，沈洪泉. 基于GIS的北京城市土地利用擴展模式[J]. 地理學(xué)報，2000，55（4）：407-416. LIU Shenghe, WU Chuanjun, SHEN Hongquan. The Beijing-based GIS urban land use extended mode [J]. Geographical Sciences, 2000, 55 (4): 407-416.

[10]劉鎮(zhèn)意，雷磊. 基于斷裂點理論的遼寧省城市經(jīng)濟輻射力研究[J]. 北方經(jīng)貿(mào)，2012（3）：24-26，28. LIU Zhenyi, LEI Lei. Study on the radiation force of urban economy in Liaoning Province based on the theory of fault point [J]. North economic and trade, 2012 (3): 24-26, 28.

[11]馮文蘭，王歡. 基于場強模型的成都市城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)定量分析[J]. 西南師范大學(xué)學(xué)報：自然科學(xué)版，2014，39（1）：81-85. FENG Wenlan, WANG Huan. Quantitative analysis of spatial structure of urban system in Chengdu based on field strength model [J]. Journal of Southwestern Normal University: Natural Science Edition, 2014, 39 (1): 81-85.

Study on the Implementation Evaluation and Management Innovation of Strong Town to Expand its Powers:A Case Study of Hangzhou

于 濤 喬文凱

摘 要在當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化背景下，通過強鎮(zhèn)擴權(quán)等一系列治理體系的改革創(chuàng)新，進一步釋放了城鎮(zhèn)化改革紅利，起到了完善城鎮(zhèn)行政管理體制、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及穩(wěn)定經(jīng)濟增長等作用，其對于我國城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟乃至社會發(fā)展來說亦顯得尤為重要。因此，以杭州市26個強鎮(zhèn)擴權(quán)的中心鎮(zhèn)為研究對象，從擴權(quán)改革前后中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展和地域空間效應(yīng)兩個方面對其強鎮(zhèn)擴權(quán)改革進行實施評估。在此基礎(chǔ)上通過分析中心鎮(zhèn)擴權(quán)改革面臨的法律、治理和規(guī)劃等方面的問題，針對性提出了強鎮(zhèn)擴權(quán)改革在時序組織、體制監(jiān)管和績效考評等方面的創(chuàng)新建議，從而為我國城鄉(xiāng)治理的政策與模式創(chuàng)新提供借鑒。

AbstractIt is particularly important for releasing urbanization reform dividend that our governments carry on a series of reform and innovation of governance system taking the towns expanding their power as an example in the current China's new-type urbanization. That is beneficial to improve the urban administration system, optimize the industrial structure, steady economic growth, and that is also important for China's political, economic and social development between urban and rural areas. This paper takes the twenty-six central towns of Hangzhou as the research objects, assessing the condition from two sides of economic and social development and regional spatial effects of the central towns before and after the expansion. By analyzing the problems of law, governance and planning when the central towns expanding its powers, this paper puts forward the advice of timing organization, regulatory system and performance evaluation, in order to provide reference for urban and rural policy and governance model innovation.

關(guān) 鍵 詞強鎮(zhèn)擴權(quán) | 評估 | 治理 | 中心鎮(zhèn) | 杭州

KeywordsStrong town to expand its powers | Assessment | Govern | Central town | Hangzhou

*基金項目：國家自然科學(xué)基金項目“制度變遷視角下的擴權(quán)強鎮(zhèn)及其地域空間效應(yīng)研究——以長三角地區(qū)為例”（41101142）；國家社會科學(xué)基金項目“中國城市增長模式轉(zhuǎn)型研究”（09CJL046）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金（1118090207）資助。

作者簡介

文章編號1673-8985（2016）02-0015-05

中圖分類號TU981

文獻標(biāo)識碼A