短期掛職的長效思考
——蕪湖市優秀中青年干部駐“雙聯系”點輪流掛職工作調查報告

文 / 中共蕪湖市委組織部、市委黨校聯合課題組

短期掛職的長效思考
——蕪湖市優秀中青年干部駐“雙聯系”點輪流掛職工作調查報告

文 / 中共蕪湖市委組織部、市委黨校聯合課題組

【DOI】10．19312/j．cnki．61-1499/c．2016．09．008

優秀中青年干部輪流到所在單位“雙聯系”村、社區短期掛職是蕪湖市委為深化機關聯系基層、干部聯系群眾工作（以下簡稱“雙聯系”），增強直接聯系服務群眾效果，增強黨員干部群眾工作能力的重要舉措。自2014年9月在全市啟動以來，已經有兩個批次520名黨員干部（其中市直派駐175名）駐聯系村、社區的短期掛職工作。為認真總結經驗和成效，發現問題及原因，提出辦法措施，推動“雙聯系”工作常態化、長效化、制度化。2015年10月，市委組織部與市委黨校組成聯合課題組，對此項工作情況進行調研。

課題組主要采取了問卷調查與結構化訪談相結合的方式進行調研?？紤]到干部輪流短期掛職工作涉及派駐單位、村和社區以及掛職干部三個主體，我們設計了A、B、C三套問卷和三類結構化訪談提綱。調研階段，我們采用隨機抽樣法選定市區及2縣2區作為問卷調查對象，共發放問卷249份，收回有效問卷236份；結構化訪談過程中我們在問卷調研未覆蓋的區縣中選取2縣1區，實地調研5個行政村（社區）并舉行了3場由派員單位、接收單位和掛職干部三方參與的專題座談會。從調研結果來看，問卷調查與實地訪談的情況得到了相互印證，具有較高的可信度和參考價值。

一、掛職工作的基本模式

優秀中青年干部輪流到所在單位“雙聯系”村、社區短期掛職工作開展以來，市委雙聯辦出臺了一系列舉措不斷規制，目前已形成了較為可行的模式。具體表現為：

“擇優輪掛”，面向45周歲以下、大專以上學歷、3年以上工作經歷，且熱愛基層工作、有強烈的事業心和責任感的黨員干部。原則上每年兩批，相鄰批次的人員不重復。“短期定向”，任職點為本單位“雙聯系”村（社區），中共正式黨員的擔任黨組織副書記或書記助理，非中共正式黨員的任副主任或主任助理。任期一律為3 個月，每月在村不少于20天，與派出單位脫鉤，食宿在村（社區）?！傲Ⅲw管理”，市委雙聯辦牽頭，縣區委雙聯系工作機構管理為主，派出單位管理為輔，遵守掛職村（社區）的各項規章制度。同時，為掛職干部在紀實管理平臺開通賬戶記錄工作實績，積分制管理?！奥氊熐逦保咴L一遍群眾、記好一本民情日記、撰寫一份調研報告、參與一項中心工作、辦好一件惠民實事。“保障到位”，按駐村干部每人每天60元標準，駐社區干部每人每天30元標準實行補助，交通費實報實銷。作為選拔任用干部群眾觀點、群眾立場評價的重要參考?！岸娇紥煦^”，市、縣區雙聯辦對掛職干部實行不定期督查、抽查，掛職干部期滿后要進行工作述職，由市直單位牽頭進行考核，優秀的優先提拔。

二、參與主體的基本評價

總體看，“雙聯系”輪流短期掛職工作得到了派員單位、接收單位和掛職干部的一致肯定。問卷調查中，問及“機關干部駐村、社區輪流短期掛職是干部直接聯系群眾的重要途徑”這一定性評價時，派員單位、接收單位和掛職干部認同度很高，分別達94．3%、98．7%和98．8%；結構化訪談中，與會人員被問及“輪流短期掛職工作能夠發揮的作用”時，主要集中在轉變干部作風、密切黨群關系、提升工作能力、謀劃基層發展、促進政策落地等五個方面。

1.派員單位評價調查。派員單位對輪流掛職工作的基本態度可以通過其推薦掛職人選的做法是否依據上級要求（文件精神）來判斷。對此，我們首先在問卷B（派員單位填寫）中有針對性的設計了由分管領導回答的主觀選擇題，其中88．6%回答“嚴格依據”，11．4%回答“大致依據”。為尋求印證，我們同時在問卷A（掛職干部填寫）中詢問掛職干部“本單位對掛職工作的重視程度”進行甄別。統計結果表明：65．52%的掛職干部認為“非常重視”，32．18%的干部選擇“重視”，兩者合計占比達97．7%。在對掛職干部個人基本信息進行統計時，我們發現82份針對掛職干部的有效問卷中，31-45歲之間年富力強的干部占比達81．6%?。挲g結構見圖1）。從職級來看，科級占比33．33%，科級以下占66．67%。其比例基本可反映全體掛職干部的結構。由此判斷，大多數派員單位重視支持輪流短期掛職工作，較好地執行文件，將本單位年富力強和具備發展潛力的干部作為掛職干部首選。

圖1 掛職干部年齡構成

2.掛職干部評價調查。問卷A中（掛職干部填寫），問及“對所掛職的工作內容是否有興趣”時，39．5%的干部表示對所掛職的工作內容“興趣濃厚”，50%的干部選擇了“較有興趣”；39．1%的干部對所掛職的職位“非常積極熱情”，51．7%的干部選擇“比較熱情”【見圖2】；且有高達92%比例的干部認為他們在掛職工作中與掛職單位工作人員“經常溝通，關系融洽”。問卷C（接收單位填寫）反饋的信息也佐證了這一情況，合計有98．7%的接收單位認為掛職干部對待工作態度積極， 84．8%的接收單位認為掛職干部能與群眾融為一體。由此判斷，輪流短期掛職工作得到掛職干部的支持，反映出基層一線工作對于機關年輕干部具備一定程度的吸引力，同時也表明大部分掛職干部有能力、有決心適應基層工作，主觀上愿意為基層、為群眾做出貢獻。

圖2 干部對掛職工作的興趣度與熱情度

3.接收單位評價調查。問卷A中，合計有97．7%的干部認為接收單位對掛職工作“重視”或“非常重視”，因而反映在掛職分工上僅有10%的干部感覺“在基層分工不實”而無事可做。由掛職干部來評價接收單位對掛職工作的重視程度最具說服力。無論是在結構化訪談還是在問卷中，掛職干部對接收單位的態度表示了一致的肯定。

三、輪流掛職工作的成效

通過問卷調查和結構化訪談反饋的情況來看，輪流掛職工作的成效主要體現在以下兩個方面：

1.掛職干部能力素質得到鍛煉與提升。從調查數據來看，94．2%的干部認為熟悉了基層工作情況，88．5%的干部加深了對社會環境的了解，85%的干部體會到服務群眾的幸福感，88．5%的干部吸取了基層工作人員的經驗，88．5%的干部表示對待工作態度更為積極，94．2%的干部認為提升了個人工作能力【見圖3】。

圖3 掛職干部掛職收獲調查

為印證掛職工作對干部培育的成效，在問卷B中我們要求派員單位對從基層掛職歸來的干部進行評價，從統計結果來看，認為干部對待工作態度更為積極的單位占88．6%，認為干部考慮問題時增加了群眾視角的占91．5%，認為干部工作能力有了明顯提升的占85．7%?！疽妶D4】數據表明，掛職干部普遍對短期輪流掛職工作的認可度較高，能夠擺正位置、虛心學習、自加壓力，有的傾注了較大興趣與熱情，面對基層工作積極主動，自我提升的效果比較明顯。

圖4 派員單位對掛職歸來干部的評價

2.與基層單位和群眾的感情得到增進。掛職干部充分發揮了知識面廣、信息靈通、思維活躍等優勢，深入到村、社區和群眾中，發現問題、尋找機遇為基層的黨組織建設、經濟社會發展獻計獻策，受到當地干部和群眾的肯定和歡迎。如市招商局干部李俊到無為縣嚴橋鎮農場村掛職時，村委會正計劃修建長1．6公里，寬3．5米的水泥路，尚有35萬元缺口，于是主動承擔任務，向市招商局領導匯報，正式向市交通局提交報告爭取了10萬元項目資金。市科技局干部王成君在無為縣泉塘鎮泉塘社區掛職期間利用自己熟悉科技企業的優勢，將正大集團、智擎科技等農村科技企業來村調研，并將該村水產養殖企業申報科技項目。市委組織部干部張婷雯在鏡湖區濱江公共服務中心健康路社區掛職期間，恰逢社區黨組織換屆，全程指導換屆工作流程，主動宣傳換屆程序，挨家挨戶發放選民證。市財政局干部戴要魁在南陵縣三里鎮雙河村掛職期間，了解到村美好鄉村建設點缺少體育設施，通過單位領導與體育局協調，將項目納入農民體育健身工程，爭取了4萬元設施，同時幫助該村落實戶企業昌正農業，爭取科技扶貧類財政項目6萬元。

掛職干部在基層學習、工作、生活、鍛煉，進一步密切了機關與基層之間的上下聯系與溝通。在座談調研中，接收單位參會代表就表示，以前做某項工作需要聯系上級機關時總是兩眼一抹黑，現在有了掛職干部的牽線搭橋，感覺城里頭有了親戚，不僅路子清晰了連發展思路也清晰很多。派員機關也感同身受，表示在與基層的密切溝通中體諒到了群眾的疾苦，了解和掌握真實情況，彌補了以往機關干部長期習慣于看材料、聽匯報的不足，有利于機關單位更好的改進今后的工作。

四、存在的問題與困難

短期輪流掛職是我市在“雙聯系”工作實踐中的再創新，不可避免地存在一些值得進一步探討的地方，主要表現在以下幾個方面：

1.掛職期限的困惑。無論是問卷調查還是結構化訪談，掛職主體三方對掛職期限的看法存在明顯差異。問卷調查中。從派員單位角度看，普遍認為掛職期限設定為三個月是適中的，占比達70%，僅22．8%認為期限需要延長。從接收單位角度看，意見則完全相反，僅26．6%的單位認為三個月適中，48．1%的單位認為期限稍短，更有24%的單位認為期限太短，兩者合計約72．1%。從掛職干部角度看，則莫衷一是，57．5%認為期限適中，40．2%的干部認為需要延長【見圖5】。數據反映，作為掛職第一主體的年輕干部出于個人適應度對于掛職時間看法兩分各半，而作為人力資源需求方的派員單位和接收單位，則呈現兩個走向。

結構化訪談中，我們了解到如下客觀事實：其一，蕪湖市機關單位普遍存在編制緊、任務重，特別是有能力、有精力的年輕干部少的客觀現實，與市委文件中要求將年富力強、富有潛力派到基層一線鍛煉主觀意愿相左，導致有的單位并未將真正符合條件的干部派下去，有的單位無人可派、忍痛割愛，尤其某些小微單位，派員掛職實質上影響到整體工作。這正是派員單位希望掛職時間不能延長的主要原因。其二，作為接收單位的村和社區，長期承擔各類社會管理任務，同樣存在時間緊、任務重、人手少的客觀現實，另外在信息溝通、政策資源、上下協調方面的需求較為強烈，對掛職工作期望值較高。這正是接收單位希望掛職時間延長的主要原因。其三，掛職干部的掛職動機、成長經歷、政治期許、適應性等個體差異明顯，有的認為“基層那么大，想多看一看”、“很多想法未落地，更來不及實現”，有的認為“基層那么苦，生活不方便”、“心有余而力不足，干事難顧家”。這正是掛職干部的對掛職時間多樣化訴求的主要原因。

2. “掛工”矛盾凸顯?！皰旃ぁ泵芗磼炻毠ぷ髋c本職工作之間的矛盾，矛盾的來源主要在于派員單位。

問卷調查顯示，45．7%的派員單位仍然對掛職干部安排有本職工作， 41．3%的干部將“與原單位工作時間上的沖突”列在了“在基層工作面臨的困難”之首。

結構化訪談中，掛職干部表示“掛工”矛盾使他們處于“身在曹營心在漢”的狀態，內心“左右為難”、身心“疲于應付”。接收單位指出掛職干部“兩頭兼顧”,最終只會使掛職工作“浮于表面”，導致無法安排掛職干部具體工作，有的揶揄說，“于其說是下基層掛職，到不如說是換了一個寫材料的地點”。

3.掛職需求難對稱?！岸唐诙ㄏ颉钡呐神v特點決定了年輕黨員干部必須到單位所在的“雙聯系”點掛任職務。客觀上造成了派駐方向的“唯一性”和需求選擇的“封閉性”。

結構化訪談中，部分派員單位和掛職干部表示，因職能單一、能力有限，面對基層提出的需求無從發力、無事可做。部分接收單位從自身利益出發，也反映“掛職干部的工作職能不符合基層單位的需求”。

調研組了解到，基層的迫切需求集中在基礎設施、環境整治、社保救助、招商引資、經濟發展等方面，但相關職能部門是相對“少數派”，成為聯系村和社區的“香餑餑”。黨務黨建、社會管理、宣傳文化職能單位則是“冷門”，無奈地表示“在諸如公路建設、電路改造等基礎設施建設方面，聯系單位自身無法解決，只能當“傳聲筒”，能不能解決還要靠具體的職能部門；有的提出“掛職過程中發現的某些問題是某些職能部門的責任，現在卻需要掛職干部和聯系單位去協調解決，是否本末倒置”。

4.配套制度不完善。一整套符合實際的標準、流程和規則，是掛職工作取得實效的重要基礎，不僅需要市里統籌協調、完善體系，也需要掛職三方主體對文件、制度的清晰認知和主動執行。

問卷調查中，問及對掛職激勵制度的知曉情況時，有11．4%的派員單位、24．1%的接收單位、33．3%的掛職干部表示“不清楚”。問及對掛職工作的考核要求時，也分別有7．2%的派員單位、20．3%的接收單位、12．6%的掛職干部表示對考核制度不甚了解。問及掛職工作補貼情況時，有27．6%的干部表示不清楚，16．1%的干部表示單位沒有發放相關補貼。

結構化訪談中，我們了解到：對于“吃住在村（社區）的”要求，部分基層單位地處偏遠，諸如吃飯、住宿等生活設施的不足讓掛職工作面臨著現實的困難，單位為掛職干部解決生活問題超出了基層的實際能力，也增加了基層的負擔。有的干部表示“難以脫產沉下去”，有的干部無奈的表示“一周只能呆兩三天”，有的干部就只能和村干部“擠一擠”，或者自費在附近的鎮里里住幾天，有的干部駐村生活費、交通費基本上全部自己掏腰包。

經過分析，得出如下結構：其一，部分派員單位和掛職干部對于自身職責、配套制度認識不清晰，造成對掛職干部管理、考核、保障的重視程度不夠，相關政策要求“缺位”。其二，部分派單位和掛職干部表示，市級文件中對于掛職期間表現優秀的干部優先提拔使用的表述比較模糊，難以執行。這也成為單位重視程度不夠和掛職干部積極性不夠的主要原因。其三，市、縣“雙聯系”工作機構忽視了對派員單位的統一要求、對掛職干部統一培訓、對接收單位的統一布置，造成掛職工作政策措施無法全面傳導，系統推進。

五、對策建議

2015年10月份，全省機關黨建工作會議在蕪湖召開，將我市的“雙聯系”工作推向一個新高度。機關干部短期輪流駐聯系村、社區掛職工作作為“雙聯系”工作的重要組成部分，承載了直接聯系服務群眾的具體功能，常態化、長效化成為必然趨勢?；趩栴}導向，我們提出以下對策建議：

1.精準界定掛職對象，解決誰需要掛職的問題。前述提出的掛工矛盾問題，表面上看是派員單位執行難，實質上是短期輪流掛職沒有與干部選拔培養使用結合起來。掛職對象的條件，僅僅簡單地在年齡、學歷、能力、健康方面套用標準，過寬泛、不聚焦、彈性大，誰去都可以，好壞一個樣。建議要精準定位掛職對象，使掛職經歷于己有補、于村社有用、于單位有益。可以考慮從以下群體著手：一是縣處級后備干部和中長期培養對象。去年底，市委組織部通過廣泛調研，確定了約340名后備干部和150名中長期培養對象，其中絕大多數都沒有基層工作的經歷，在村（社區）短期掛職有助于這批干部更快成長成熟。二是年輕干部“115工程”培養選拔對象。2015年，市委提出到2017年底，30歲以下的副科級干部達到100名，35歲以下的正科級干部達到100名，40歲以下的縣處級干部達到50名。今年以來，可以將短期輪流掛職作為其群眾工作的實戰平臺?；蛘呓缍ㄆ渌I域的定向掛職。以上對象，由單位按成熟度分期分批報名，由市委雙聯辦統籌安排批次掛職，明確要求沒有短期輪流掛職經歷的、掛職期間考核不合格的，不予提拔。以上措施并舉，可使單位真正重視、干部真正投入、村社真正支持。

2.合理把控掛職節奏，解決掛職干部管理難的問題。前述派員單位抱怨的編制緊、人手少，村社所反映的到崗不到位等問題。表面上是派員單位不愿放人、村社不便管理，實質上是沒有著眼長效來考慮短期輪流掛職工作。不管哪個單位推薦誰就派誰，不甄別、難管理，有數量、無質量。存在派員“一窩蜂”問題，去年市縣區兩批共派員570名，僅市級85個單位就派出157名干部，客觀上確實影響派員單位工作。存在管理“大鍋粥”的問題，每批人數過多，市、縣雙聯辦難于全面了解情況，管理上有壓力，鎮街村社區難于做好應對，安置上有壓力。制度化是長效化的前提，建議從健全完善掛職制度著手，打造“雙聯系”工作新亮點?？梢钥紤]每年分兩批輪流掛職，一般安排在3月和8月各派一批；每批3個月，或者一次性派出6個月。市級每批不宜超過30人，年初報名，由市雙聯辦一次排出全年兩批掛職計劃，便于單位安排工作?？梢钥紤]從三個維度加強日常管理，鄉鎮、街道統一負責后勤保障，負責“到了沒有”，村社區“干了沒有”。

3.全面規范掛職內容，解決掛職期間干什么的問題。前述掛職需求對稱的問題，表面上看是掛職干部無處發力、無事可做，實質上是指導督促沒有到位，只考慮盡快將人派下去，只考慮干部到村到社，只考慮民情日記的篇數，至于掛職干部去干什么？怎么干？沒有系統思維。建議從行前培訓、任務設定加以完善。一是安排崗前“實戰模擬”培訓。用2-3天的時間，就群眾工作實戰模擬、農村基層政策 “雙聯系”平臺使用等，實地參觀考察等內容采取脫產封閉式培訓，縮短“預熱期”。二是制定掛職“任務清單”。由市雙聯辦根據市委市政府工作需要，每批預設一個主題，列出任務清單，由掛職干部完成，完成情況納入個人考核。三是建立掛職“交流互動平臺”。一方面建立派員單位相互之間的溝通聯系機制，增加信息通暢度更有利于問題解決；另一方面建立掛職干部之間的橫向交流，提升“雙聯系”工作實效。

4.嚴格實施掛職考核，解決考核結果怎么用的問題。前述機關單位干部對于掛職工作積極性不夠的問題，表面上看是發動不夠、政策掌握不清楚，實質上是掛職考核不嚴格，考核結果運用不到位所至，這也是造成干部沒有真下去的主因，第一批掛職干部甚至沒有經過任期考核回單位，第二批掛職干部因為數量過多，考核的質量也不盡人意。建議從以下幾個方面來改進。一要靈活設置掛職期限。根據中組部最新的文件規定：凡經組織選派、掛職鍛煉時間在半年以上均可視為一個職位的任職經歷。但短期掛職一般3個月，不足以作為今后提拔的依據，而此項是大部分干部主動報名的動機。建議可掛職限視掛職干部的不同，延長至6個月；或與干部科室協商連續掛兩期可以視作6個月掛職經歷。二是嚴格定期督導。前兩批掛職干部的管理制度不嚴，過程管理不到位，是造成任期考核無據可考的原因，可從以下幾個方面 著手完善：每月通報一次紀實平臺得分，掛職期間開展一次電話抽查，進行一次隨機暗訪，每批召開一次座談交流會。三是科學設置考核方案。建議進一步完善考核的細則和指標，簡便易行，可視可測，加大基層對掛職干部評價的權重，借機引入第三方測評。關鍵在于結果的運用上，建議將輪流掛職的優秀指標占公務員年度考核的指標，可以使聯系單位在選派掛職干部時更慎重，認定考核等次時更公平。

課題組負責人：胡沐（1978--）男，安徽蕪湖人，副教授，蕪湖市委黨校對外培訓處。

課題組成員：王旸、沈啟旺、王麗