城鎮化中農村土地流轉問題的再思考

李楊

摘要：隨著我國經濟的發展和新型城鎮化的進程加速，農村人口向城市的不斷轉移必將導致農村土地的閑置，土地的非農化流轉成為主要趨勢。但是土地流轉的過程卻存在流轉效率低、流轉利益分配不均衡等諸多問題。因此，如何提高土地流轉的效率以及解決土地流轉存在的問題成為亟待解決的問題，值得我們思考。文章針對不同的問題提出相應的政策建議，以求可以改善農村土地流轉的環境，并進一步提高其流轉效率。

關鍵詞：土地流轉；城鎮化；非農化

中圖分類號：F321.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）006-0000-02

一、引言

我國處于新型城鎮化快速推進階段，將會有大量農民轉移到城市，脫離土地和農業生產，隨后，土地大量閑置下來，土地流轉就成了當務之急。為了推進我國新型城鎮化和農業現代化的同步發展，國務院于2014年11月印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出要“規范引導農村土地經營權有序流轉”。如今，全國范圍的農村土地流轉日益普遍，解放出來相當一部分的農村剩余勞動力，這對推動農業現代化發展起到了積極的作用。近年來我國各地為適應現代農業的發展需要，積極推進土地流轉，也進行了相應的創新和探索，土地流轉形式更為多樣化。無論從流轉方式還是規模，都取得了顯著進步。雖然，我國的農村土地流轉非常有利地推動了農業現代化的發展，但卻仍然存在諸多問題。

二、我國土地流轉存在的問題

目前，我國農村土地流轉存在的問題主要分三個方面：流轉非農化的外部問題、流轉的利益問題、流轉的環境機制不完善，以下具體分析。

1.土地非農化流轉增加糧食安全壓力

土地流轉對于經營的規模化是有益處的，但卻增加了內部結構的不可控性。如今，土地的流轉問題呈現市場化的趨勢，非糧化也就成為必然，引進規模化的生產技術，雖然在一定程度上可以改善土地利用效率，但14億人口的糧食安全問題仍然嚴峻。農業機器化以及現代化農業的發展不均衡，造成了某些地區農業的收益較低，農戶通過土地流轉來獲得非農化的土地收益得不到保障。在個別的地區，政策上為求土地的規模化經營，允許農戶有一定自主權來開發土地的開發管理和基礎設施建設，但從另一方面來講，政策上在放開土地的經營權、轉讓權和發展權之后，土地非農化流轉引起耕地面積的銳減，從而引發糧食安全的問題卻成了新的困擾。因此，在安全的范圍內允許土地流轉的多樣化，但要防止因追求短期利益而違背農田基本建設的要求從而對經濟造成的損失①。

2.土地流轉過程中產權不明導致土地出讓方利益受損

在土地的產權制度方面還不是很完善，導致土地流轉過程中參與者的利益受損，土地的支配、處置權，以及土地發展權都有許多模糊地帶，這致使土地的直接相關者利益遭受損害。在土地流轉的經濟補償方面，國家采取的是“占一補一”，這種政策在實施過程中打了折扣，造成了占多補少的問題。倘若經濟補償的分配不合理，就會導致了農戶在經濟利益驅動下，參與促成耕地的非農化建設，給糧食安全造成巨大壓力。這種政策與目標的相對背離，以及激勵和約束的極不對稱都將加重耕地保護中社會整體利益的損失，導致公平和效率的失衡。

3.土地流轉的市場機制和監督機制尚需完善

市場經濟在比較成熟的情況下，按照供需狀況來實現公平交換，從而使供需雙方利益最大化，但目前我國的農村土地流轉狀況仍具有一定的盲目性和自發性，在信息溝通和市場交易的基礎設施建設方面尚不健全②。對于土地流轉的各個程序處理，及流轉監督等方面都應該加以規范。土地流轉表現為土地發展權，而在實現過程中又難免會出現耕地資源的使用效率，或者外部性問題出現，此時個人的經濟損失很小，而社會經濟損失可能很大，這在監管方面是一個難點。

三、土地流轉問題的對策

妥善解決好土地流轉過程中的利益分配，對于經濟的可持續發展有非常積極的影響。利益分配的合理與否決定了土地流轉的順利進行，對與構建健康的土地利用機制，提高土地的經濟價值具有重要的意義。進一步完善土地流轉機制。土地如何在生產效率提高的如今得到更好的利用，就必須將流轉渠道整頓順暢。在新型城鎮化的背景下，農村土地通過流轉進行大規模集約化經營，一方面提高了生產效率，降低了農業生產成本，另一方面又推進了高科技、新技術在農業上的推廣應用，減少散戶經營中的農藥化肥依賴和對生態環境的破壞，提高糧食產量，確保國家糧食戰略安全，同時還可以解放大量勞動力進入二三產業，為其他行業的發展提供有力支撐。

土地流轉可以較快農村勞動力轉移，優化土地生產要素的配置，從而推動城市化的進程。而在這一過程中積極解決好利益主體的經濟利益，是防御各種風險以及擺脫困境的方法。因此，如何妥善解決好利益主體的經濟利益問題對于城鎮化建設下的土地流轉問題意義重大。

1.針對糧食安全壓力和社會保障方面。土地對于農民來講，是生存和社會保障的基礎，在土地的經營權進行轉移時，保障作用就會減少，在保障制度相對不完善的現代，就容易引發社會矛盾。土地的用途多樣化對于所有者來說，意味著土地的非農化發展面臨著機會成本的遞增，并且在中國的就業和養老保障還不健全的背景下，農民對于土地還是有很強的依賴性，尤其是60年代以前的農民。為解決這類農戶的土地流轉問題，就應該健全土地流轉的分類機制，依據機會成本進行土地流轉方式的優化，從而對與依賴性強的土地利用者以更好的流轉方式。在政策方面進行傾斜，策傾斜方面主要是指政府對于農村基礎設施等的擴建，并不會直接增加農戶收入，而是通過間接的方式起作用。胡娟等（2014）提出的政府幫助農民拓寬農產品的銷售渠道，可以有效解決農產品滯銷等問題，就是政策傾斜的一種體現。

2.針對產權關系不明確的問題。在所有權和使用權方面的界定不明確，因此要完善流轉機制在土地流轉過程中，明確每個參與者的權利歸屬，進行必要的獎懲。同時，建立有效的機制，對于市場的權利以及問題進行明確，杜絕中間地帶，一方面針對土地流轉價格的制定不合理以及產權關系不明確的問題，進一步完善土地流轉機制，完善建立專門的交易市場，確保交易在市場化的條件下進行，使其價格的確定更符合價格機制，同時經過政府的監督。另一方面設立相應的基金和保險機構，對土地價值遠期效益的未知不確定性進行風險的分擔，在農戶的土地遭受經濟損失時給予相應程度的損失補償。

3.針對土地流轉過程中利益分配不合理的問題。在土地流轉過程中，土地的多方利用必將牽扯諸多人的利益，如何實現轉讓方和受讓方的利益，最大化土地的使用效率，明確土地的價值是解決此問題的關鍵。土地之所以需要流轉，正是資源配置最優化，效益最大化的體現，如何決定土地流轉的方向需要從其經濟價值層面上來講，顧名思義，就是在市場交換中體現出來的經濟效應。針對流轉過程中的利益不對等問題，政府應該加強監督，保證流轉過程的程序合法、規范化。實現土地流轉的市場化，保證土地流轉在在市場中進行交易，其價格也就隨之確定，價格明確的情況下。對公平交易進行監督。通過制定相應的法律法規，來對土地的非農化過程進行監督，一方面，以合同形式按照不同流轉模式細化分類，明確土地的各項權利等，相應的情況進行說明，另一方面，增加其違規成本，有效制約不遵守相關規范，侵犯別人利益的行為，對于土地流轉中出現的中介組織進行嚴格監管，促進其更好地服務于農戶利益。

4.針對土地流轉過程中的經濟補償。對土地流轉過程中存在的農戶利益受損情況下基于一定的經濟補償，通常可以從物質和實物兩個角度進行補償，直接經濟補償包括資金補償和實物補償。其中，資金補貼是比較常見并且直接的補償方式，是通過給予農戶財政補貼、稅收減免等方式進行的，可以確保主產區糧食產量的穩定。財政轉移支付就是資金補貼的體現。實物補償，就是用社會生產所必需的生產資料和生活資料等進行補償，比如政府可以為耕地保護參與者提供化肥、良種、機器化設備等實物性質的補償。

四、結論

在新型城鎮化和農業現代化的背景下，土地流轉的規模化經營成為當前的趨勢。土地流轉有利于解放農村剩余勞動力，加快農民進城，從而促進新技術的大規模推廣，同時也有利于實現農業機械化、現代化以及全面提高農業生產水平。為此，國家應該引導農民有序的進行土地流轉，并完善相關的法律法規，出臺相應的政策措施，為農村土地流轉提供法律和制度保障，并建立相應的金融體系，以為土地流轉提供必要的物質條件。在土地流轉過程中遵循農民意愿開展流轉工作，保障農民權利，并推進農業現代化的發展。

注釋：

①四川省社會科學院調研組，必須高度重視農村土地流轉中存在的問題和潛在風險[J]，農村經濟，2011（2）.

②呂世辰.丁倩.農村土地流轉問題的調查與思考[I]，理論探索，2010（2）.

參考文獻：

[1]四川省社會科學院調研組.必須高度重視農村土地流轉中存在的問題和潛在風險[J].農村經濟，2011（2）.

[2]呂世辰，丁倩.農村土地流轉問題的調查與思考[J].理論探索，2010（2）.

[3]胡娟，趙凱，莊皓雯.非糧食主產區農戶耕地保護利益補償制度的意愿分析——基于重慶市155份農戶認知調研數據[J].廣東農業科學，2014（18）.

[4]趙峰.農村土地承包經營權流轉風險防范研究[M].湖北武漢：華中農業大學，2014.

作者簡介：李 楊（1989-），女，漢，山東淄博人，現供職單位：北京理工大學（在讀研究生），學位：碩士，研究方向：產業經濟、農村經濟。