大數(shù)據(jù)時代的國家治理：挑戰(zhàn)與變革

楚德江　韓雪

內容提要 作為一種新興數(shù)據(jù)處理技術，大數(shù)據(jù)通過收集、挖掘、分析來自政治、經濟、社會和自然領域的海量信息，為國家風險預測和公共決策奠定了堅實的技術基礎。大數(shù)據(jù)時代的全球即時溝通、海量數(shù)據(jù)挖掘與利用既為改進和完善國家治理體系提供了難得的機遇，也使國家治理體系和政府執(zhí)政能力面臨著諸多技術和管理挑戰(zhàn)。為了應對大數(shù)據(jù)時代的國家治理挑戰(zhàn)，必須強化數(shù)據(jù)技術研究，構建公共數(shù)據(jù)平臺，以拓展對大數(shù)據(jù)的應用，同時，要著力樹立科學的大數(shù)據(jù)理念，加強相關制度建設，完善數(shù)據(jù)使用責任機制，轉變社會治理結構，努力建構起以大數(shù)據(jù)為核心資源的善治模式。

關鍵詞 大數(shù)據(jù)時代 國家治理 治理變革

〔中圖分類號〕D63 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2016）01-0111-07

隨著無線傳感器、互聯(lián)網、各類移動終端的普及，不僅使信息的收集和傳播日益便捷，也推動了以海量數(shù)據(jù)的收集和利用為核心的大數(shù)據(jù)技術的產生和發(fā)展，同時，伴隨著數(shù)據(jù)開放運動的不斷推進，大數(shù)據(jù)利用顯示出解決復雜問題的巨大優(yōu)勢，以數(shù)據(jù)挖掘、云計算、數(shù)據(jù)智能網絡為代表的新一輪信息技術革命正深刻地改變世界經濟和社會發(fā)展的格局。一方面，大數(shù)據(jù)技術能夠帶來豐厚的經濟回報。另一方面，大數(shù)據(jù)也對從商業(yè)、教育、醫(yī)療、經濟、人文、政府到社會其他各領域產生了深刻影響。①但大數(shù)據(jù)時代也使我們面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，既需要改變自身以適應大數(shù)據(jù)帶來的社會變革，也需要有效應對大數(shù)據(jù)時代出現(xiàn)的新的危機與風險。正是在這種背景下，黨的十八屆三中全會明確提出要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這既是我國國家治理體系自身發(fā)展的必然趨勢，更是大數(shù)據(jù)時代對國家治理變革提出的現(xiàn)實要求。為此，我們有必要厘清大數(shù)據(jù)時代背景下國家治理現(xiàn)代化面臨的機遇與挑戰(zhàn)，進而探尋我國實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一改革總目標的現(xiàn)實路徑。

傳統(tǒng)意義上的“數(shù)據(jù)”原指“有意義的數(shù)字”，伴隨著信息時代的不斷發(fā)展，其涵義已遠遠超過了數(shù)字所指代的范圍，包括一切可存儲的非結構化信息，如圖片、聲音、視頻等。而所謂的“大數(shù)據(jù)”，則是指難以運用常規(guī)手段對數(shù)據(jù)信息進行獲取、儲存和處理的體量巨大、類型復雜、高速增長的、具有高價值性的數(shù)據(jù)集合。②它具有規(guī)模巨大、流動迅速、類型多樣以及價值突出四大特征。③其創(chuàng)造的新價值能夠為社會帶來“大機遇”“大發(fā)展”“大智能”。

當前我國學界對于大數(shù)據(jù)的研究集中在以下三個方面：一是大數(shù)據(jù)時代下的政府統(tǒng)計工作新變化。楊家亮、趙彥云等人認為大數(shù)據(jù)改變了政府部門的數(shù)據(jù)共享機制，加大了數(shù)據(jù)管理應對的信息量，改變了傳統(tǒng)的IT架構。轉變思想，加強溝通，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，實現(xiàn)政府的信息化建設，是大數(shù)據(jù)時代實現(xiàn)統(tǒng)計現(xiàn)代化的出路。楊家亮：《“大數(shù)據(jù)時代”的政府統(tǒng)計》，《中國統(tǒng)計》2013年第11期；趙彥云、周芳：《試論大數(shù)據(jù)時代中國政府統(tǒng)計改革發(fā)展新模式》，《教學與研究》2014年第1期；叢雅靜、蔡寧：《大數(shù)據(jù)背景下的政府統(tǒng)計信息化建設》，《中國統(tǒng)計》2014年第6期；王國鈞：《政府統(tǒng)計如何應對大數(shù)據(jù)時代的到來》，《中國統(tǒng)計》2013年第9期。二是大數(shù)據(jù)在政府部門的應用。陳美、周光華等人從公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、處理突發(fā)事件的角度論述了大數(shù)據(jù)在政府公共部門中的實際應用問題。陳美：《大數(shù)據(jù)在公共交通中的應用》，《圖書與情報》2012年第6期；周光華等：《醫(yī)療衛(wèi)生領域大數(shù)據(jù)應用探討》，《中國衛(wèi)生信息管理雜志》2013年第4期；張倩：《大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件政府決策中的應用》，《東北農業(yè)大學學報》（社會科學版）2013年第6期；高常水等：《大數(shù)據(jù)在政府部門的應用》，《物聯(lián)網技術》2014年第6期。三是大數(shù)據(jù)帶來的政府智能化。韓松洋等人引入了智能政府（GI）的概念，分析了智能政府的重要性，并研究了大數(shù)據(jù)時代下的電子政府智能化。韓松洋等：《淺析大數(shù)據(jù)時代電子政府智能化的重要性》，《法律與社會》2013年第30期。

已有的研究成果雖已關注到大數(shù)據(jù)對國家和政府治理所帶來的新變化，但對國家治理體系在大數(shù)據(jù)時代面臨的機遇與挑戰(zhàn)缺乏足夠關注，對于大數(shù)據(jù)可能對國家治理變革產生的巨大沖擊以及如何在此背景下推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應對措施缺乏全面深入的探討。無疑，深化大數(shù)據(jù)時代國家治理體系創(chuàng)新的研究，科學把握大數(shù)據(jù)給國家治理變革帶來的戰(zhàn)略機遇，有效應對大數(shù)據(jù)時代對國家治理提出的嚴峻挑戰(zhàn)，已成為大數(shù)據(jù)時代學術界面臨的嶄新課題。

一、大數(shù)據(jù)時代國家治理面臨的機遇

在經歷了政府與市場孰優(yōu)孰劣的長期爭論之后，治理理論的興起試圖結束這種爭執(zhí)并提供了一種新型的國家管理模式。治理理念的提出，正是源于西方學者在研究中發(fā)現(xiàn)，在社會資源的配置中“既存在市場的失效，又存在國家的失效”。俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第5期。正如杰索普所指出的，重新認識治理的價值預示著一場新變革的來臨——早先是為了應對國家管理不斷遭遇的失敗，后來則是出于應對市場機制的失靈。[英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發(fā)展為例的論述》，《國際社會科學》1999年第1期。全球治理委員會（Commission of Global Governance）在《我們的全球伙伴關系》的報告中把治理定義為公共組織、私人組織和個人管理公共事務的各種方式的綜合。治理促使不同的乃至相互沖突的利益得以調和并采取持續(xù)的合作行為。它不僅包括能夠強制執(zhí)行的官方制度和機制，也包括各類人們認同或對其有利的非正式制度安排。The Commission on Global Governance， Our Global Neighbourhood： the Report of the Commission on Global Governance， Oxford： Oxford University Press， 1995， pp.2～3.可以看出，治理理論試圖彌合政府與市場、國家與社會之間的分裂，而尋求社會主體間的合作與共治。星野昭吉認為，治理本質上是一種排除暴力和統(tǒng)治的治理形態(tài)，它包括各社會主體共同管理社會公共事務的多種方式，在持續(xù)協(xié)調沖突及對立的利益的過程中促進社會主體相互間的合作。[日]星野昭吉：《全球政治學》，劉小林等譯，新華出版社，2000年，第279頁。有學者指出：治理理論“超越了自由主義與國家主義的傳統(tǒng)對立，形成了一種新型的國家與社會關系范式”。胡祥：《近年來治理理論研究綜述》，《毛澤東鄧小平理論研究》2005年第3期。

治理理論為我們描述了一幅美好的社會生活圖景。在俞可平看來，治理所追求的目標是“善治”，而善治的基本要素包括：合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。俞可平：《全球化：全球治理》，社會科學文獻出版社，2003年，第6～13頁。顯然，實現(xiàn)良善的國家治理需具備諸多條件，不僅包括平等而有保障的公民權利、運行良好的民主體制、完善的法治、高效而廉潔的政府，更離不開社會各主體對公共事務的充分參與和功能發(fā)揮。然而，這種參與所要求的信息開放、分享決策權、平等的組織合作等卻可能伴隨著信息成本高昂、決策效率低下、社會管理失控等問題，而使得國家治理體系變革在很大程度上陷入停滯狀態(tài)。隨著互聯(lián)網、物聯(lián)網、云計算三網融合等信息技術的迅猛發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術的廣泛應用為解決國家治理面臨的上述困境帶來了希望。正如維克托·邁爾-舍恩伯格所預見的那樣，大數(shù)據(jù)將從根本上改變我們的生活、工作和思維方式，“開啟了一次重大的時代轉型”。[英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社，2013年，第1頁。這種轉型從根本上改變了國家治理面臨的外部環(huán)境，為推進國家治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了難得的機遇。

1.大數(shù)據(jù)治理有助于推進政務公開和數(shù)據(jù)開放的進程

政務公開已成為現(xiàn)代民主國家的共識，但政府數(shù)據(jù)開放的進程卻極為緩慢。一方面，政府一般不愿主動公開，擔心政府內幕的曝光會引發(fā)民眾對政府的不滿。另一方面，政府信息的公開的確面臨著信息公開成本的壓力。在大數(shù)據(jù)時代，信息數(shù)據(jù)處理技術和網絡的發(fā)展大大降低了信息收集、發(fā)布、檢索和傳輸?shù)某杀荆瑥母旧辖鉀Q了政府信息公開的成本難題，海量信息能夠廉價即時地向全民公開。同時，由于政府數(shù)據(jù)蘊含著巨大的再利用價值，政府也希望通過公共數(shù)據(jù)的公開推動經濟社會的發(fā)展和諸多社會問題的解決。基于這種考慮，西方國家甚至發(fā)起了一場政府數(shù)據(jù)公開的競爭。美國總統(tǒng)奧巴馬上任第一天便簽署總統(tǒng)備忘案《透明和開放的政府》，誓言建設一個前所未有的開放政府。英國首相卡梅倫甚至提出了“數(shù)據(jù)權”的概念，并承諾保障公眾的“數(shù)據(jù)權”。④涂子沛：《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)和我們的生活》，廣西師范大學出版社，2014年，第274、295頁。其實，政務大數(shù)據(jù)的開放不僅有利于實現(xiàn)公民對政府的監(jiān)督，也是政府自我保護的工具。政府通過公共數(shù)據(jù)平臺讓公眾更好地了解政府，有助于贏得更多的社會信任。我國建設民主法治國家的追求和大數(shù)據(jù)時代國家間數(shù)據(jù)挖掘和利用的競爭必將有力推動我國政府數(shù)據(jù)公開的進程。

2.大數(shù)據(jù)時代為公民有效、充分參與國家治理提供了契機

現(xiàn)代民主國家的本質內涵在于“主權在民”，這一內涵限定了現(xiàn)代國家與其公民之間的基本關系結構。然而，“民主”的理想與“集權”的現(xiàn)實存在著尖銳的沖突，公民如何才能有效行使其“主權”始終是現(xiàn)代國家治理面臨的重大課題。國家從根本上來說就是人民管理自己，“這是治理現(xiàn)代化的最終歸宿”。于君博：《國家治理現(xiàn)代化就是“辦事不求人”》，新浪網，2014年3月10日，http：//news.sina.com.cn/c/2014-03-10/023529668950.shtml.大數(shù)據(jù)時代之所以能夠稱之為一個“時代”，是因為它正在有力影響著人們的價值觀念、思維模式和生活方式，國家治理不再僅僅是少數(shù)社會精英的專利，而逐步演變?yōu)樯鐣姽蚕淼膱鲇颉Ｊ紫龋當?shù)據(jù)公開為公民參與提供了基本前提。大數(shù)據(jù)時代不僅為信息公開提供了技術平臺，也為政府公開數(shù)據(jù)提供了壓力和動力。同時，技術的進步也增強了公民了解和參與政府決策過程的能力，迫切要求政府通過信息公開為其政治參與提供條件。其次，大數(shù)據(jù)推動了參與型治理體系的形成。網絡不僅為數(shù)據(jù)開放提供了技術條件，還為公民提供了便捷的參與途徑。“網絡提供了一種沒有強權的、多中心的、雙向的甚至多向的信息交流方式，深刻改變了候選人和選民之間的互動方式。”④大數(shù)據(jù)時代帶來的溝通便利提高了公民參與國家治理的廣度和深度，從根本上改變了傳統(tǒng)治理體系的單向溝通模式，也為民眾全面了解政務信息、全方位參與公共決策提供了現(xiàn)實可能。在大數(shù)據(jù)時代，以政府為中心的一元化治理逐步為多元主體的合作治理所取代，政府主導式治理模式也將逐步向公民的參與式治理轉變。

3.大數(shù)據(jù)時代為實現(xiàn)國家治理科學化提供了技術支持

在過去，政府關于經濟、政治等領域的數(shù)據(jù)幾乎存儲于不同的系統(tǒng)中“老死不相往來”，但是大數(shù)據(jù)時代的全數(shù)據(jù)認知形態(tài)使得這些系統(tǒng)開始彼此相連。伴隨著計算機存儲器及相關軟硬件技術的不斷發(fā)展，政府已經有能力在眾多領域和層次獲得和利用全世界的各種數(shù)據(jù)。雖然隨機抽樣方法能夠以較少的信息收集成本獲得較多的有價值的信息，但其處理數(shù)據(jù)的速度與質量已不再適用于信息爆炸時代的現(xiàn)實需求。隨著大數(shù)據(jù)處理技術的應用，政府已具有大規(guī)模處理數(shù)據(jù)的能力，甚至有能力分析與決策問題相關的全部數(shù)據(jù)，這對擴展國家的認知能力、提升國家治理效能無疑具有重要意義。選擇所有的數(shù)據(jù)而非樣本，將成為未來政府分析問題的基本手段。通過對所有數(shù)據(jù)的挖掘和分析，還將極大地拓展人們對未來的預見能力，進而提高政府決策的前瞻性、科學性和有效性。

4.大數(shù)據(jù)時代推動實現(xiàn)國家的“提前治理”

“提前治理”即在問題未出現(xiàn)之前已采取防范措施。這種看似毫無可能的治理方式在大數(shù)據(jù)時代正在逐漸被人們掌握和使用。2009年，美國谷歌公司的技術人員通過分析每天來自世界各地超過30億條搜索指令，提前幾周準確預測并具體標定了美國流感疫情。這種建立在大數(shù)據(jù)相關分析基礎之上的準確預測為“提前治理”吳昱：《大數(shù)據(jù)精準挖掘》，化學工業(yè)出版社，2013年，第8頁。奠定了科學基礎。“提前治理”就是在問題爆發(fā)之前采取有效的預防措施或在政策失效之前予以改進，以確保政策措施的適宜性和有效性，其可能性源自于大數(shù)據(jù)技術關注的核心恰恰是建立在相關關系基礎上的預測。通過對相關數(shù)據(jù)的分析，大數(shù)據(jù)可以將兩種看似毫無關系的現(xiàn)象結合起來，雖然其原因有可能無法解釋，但是其結果往往準確無疑。顯然，基于大數(shù)據(jù)的國家治理能夠更好地破解現(xiàn)實社會治理面臨的各種問題與困惑，更全面、更快捷地反映現(xiàn)實世界對國家治理體系提出的新要求，更準確地把握未來國家治理的新挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢，提前做好相應的調適與準備，從而使國家治理更具針對性和現(xiàn)實意義。

二、大數(shù)據(jù)時代國家治理面臨的挑戰(zhàn)

盡管大數(shù)據(jù)對改善國家治理具有極高的潛在價值，但也絕不應該忽視其可能帶來的風險。伴隨著互聯(lián)網的飛速發(fā)展，采集和存儲的數(shù)據(jù)量將呈現(xiàn)幾何級數(shù)的增長。如果說互聯(lián)網的發(fā)展已經對政府行政能力帶來了巨大的挑戰(zhàn)，那么，大數(shù)據(jù)時代必將加劇這種挑戰(zhàn)，并帶來更多新的挑戰(zhàn)和威脅。

1.大數(shù)據(jù)時代面臨傳統(tǒng)數(shù)據(jù)意識的束縛

首先，政府缺乏對數(shù)據(jù)的精確管理理念。科學的管理源自對現(xiàn)實的準確認知與把握，而準確認知現(xiàn)實卻并不容易。19世紀出現(xiàn)隨機抽樣方法在一定程度上解決了信息有限情況下科學認識現(xiàn)實的難題。在經過長期的實踐之后，這種信息缺乏時代產物的方法現(xiàn)在卻被人們普遍視為是一種理所當然的限制。人們潛意識地去追求含糊的相關性，追求通過較少數(shù)據(jù)獲得似乎可信的結論，而不愿意接受和運用大數(shù)據(jù)的理念。這恰巧符合了阿瑟·史密斯在《中國人的性格》中所提到的“中國自古以來缺乏對精確數(shù)據(jù)的意識，‘重定性、輕定量，習慣使用‘大概、‘差不多、‘若干等模糊性詞語”。[美]阿瑟·亨德森·史密斯：《中國人的性格》，姚錦镕譯，中國華僑出版社，2011年，第32頁。可以說，中國的落后，根源之一正是缺乏以數(shù)據(jù)為基礎的精確管理。

其次，政府官員和民眾目前仍普遍缺乏大數(shù)據(jù)觀念與意識。在我國，大數(shù)據(jù)的應用多局限于商業(yè)領域，阿里巴巴、騰訊等國內網絡巨頭早在2010年就制定了大數(shù)據(jù)的應對策略，而與之相比，政府官員和民眾的數(shù)據(jù)意識則普遍相對滯后。究其原因：一方面，傳統(tǒng)科層制的管理方式使得我國的政治體制具有一元垂直領導、單向度溝通、隨意性強等特點，造就了我國以經驗為主導的、“單兵突進”的改革模式。各級政府特別是地方政府沒有意識到大數(shù)據(jù)時代將給政府管理帶來的根本性變革，加之缺乏精通大數(shù)據(jù)分析工具和分析技能的專業(yè)人才，導致我國政府應用大數(shù)據(jù)技術改進國家治理的潛力無法實現(xiàn)，并造成我國在數(shù)據(jù)的開放性、流動性和交互性上的不足。另一方面，政府開放數(shù)據(jù)的主動性明顯不足。美國自1967年便制定了《信息公開法》，并且規(guī)定：如果政府拒絕履行信息公開的義務，公民有權向法院起訴。美國民眾相信“那一部分有思想并且執(zhí)著努力的公民能夠改變世界”，因此，“美國人更樂于介入公共生活、營造公共價值”。④涂子沛：《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)和我們的生活》，廣西師范大學出版社，2014年，第361、355頁。比較而言，我國在信息開放方面的法律保障起步較晚，直到2008年我國《政府信息公開條例》才頒布實施，且實施狀況不盡理想。④同時，受歷史因素影響，廣大公眾已經習慣于政府管理狀態(tài)下的“逆來順受”式的響應狀態(tài)，公眾主動參與社會事務的熱情仍有待提高。

2.大數(shù)據(jù)時代對國家數(shù)據(jù)處理能力提出了更高的要求

大數(shù)據(jù)時代要求政府具備海量數(shù)據(jù)挖掘和有效處理的能力，但非結構化數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)質量較差可能妨礙政府對數(shù)據(jù)的有效利用。首先，非結構化數(shù)據(jù)的爆炸性增長增加了數(shù)據(jù)處理的難度。所謂“非結構化”數(shù)據(jù)，即指難以用數(shù)據(jù)庫二維邏輯表來表現(xiàn)的數(shù)據(jù)，包括各類文檔、圖片、音頻和視頻等。涂子沛：《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)和我們的生活》，廣西師范大學出版社，2014年，第100頁。在大數(shù)據(jù)時代，非結構化數(shù)據(jù)占到數(shù)據(jù)總量的八成以上。非結構化數(shù)據(jù)的大量存在有可能使得大數(shù)據(jù)存在著價值低密度性的缺陷。換言之，大數(shù)據(jù)雖然種類繁雜，但無效的、低質的數(shù)據(jù)也大量存在。因此，國家在實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理時既要考慮如何收集、存儲、使用、維護這些成指數(shù)級增長的數(shù)據(jù)，以保證其完整性和可用性，還要考慮如何將分散的數(shù)據(jù)資源整合，并自動挖掘出有價值的信息知識等問題。其次，保證政府數(shù)據(jù)的質量也存在著諸多困難。一方面，假數(shù)據(jù)難以避免。在大數(shù)據(jù)萌芽階段，世界各國的數(shù)據(jù)處理技術尚未嫻熟，技術的匱乏必然造成人力成本的增加。人為的處理數(shù)據(jù)就有可能存在為了追求“政績光環(huán)”而實施數(shù)據(jù)造假的情況，結果假數(shù)據(jù)對社會發(fā)展造成了比數(shù)據(jù)匱乏更大的危害。另一方面，數(shù)據(jù)管理復雜困難。政府獲得數(shù)據(jù)的類型主要有三種：業(yè)務性數(shù)據(jù)、民意數(shù)據(jù)以及監(jiān)控性數(shù)據(jù)。在大數(shù)據(jù)時代之前，這些數(shù)據(jù)往往在完成收集目的后即被廢棄，而伴隨著大數(shù)據(jù)全智能時代的到來，數(shù)據(jù)將有可能被二次利用、甚至多次利用。但作為政府機構，其每天獲取到的數(shù)據(jù)資料數(shù)以億計，且版本不同、類型不同，如何鑒別信息的價值性？同一類信息應以何種版本和類型保存？數(shù)據(jù)沖突如何處理？每類信息需要保存多長時間？這些問題深刻考驗著政府的執(zhí)行力和辦事效率，因為政府部門對所獲得數(shù)據(jù)的處理方式將直接決定著數(shù)據(jù)質量的高低。

3.大數(shù)據(jù)可能引發(fā)數(shù)據(jù)獨裁

在大數(shù)據(jù)時代，基于海量數(shù)據(jù)的模糊性預測，能夠較為全面地考慮民眾千差萬別的利益訴求，從而提升政府決策的科學性和現(xiàn)實可行性。然而，大數(shù)據(jù)的成功應用很可能導致人們對數(shù)據(jù)的過度依賴，以至于忽視大數(shù)據(jù)分析可能出現(xiàn)的嚴重錯誤，而“賦予數(shù)據(jù)根本無權得到的信任”。之所以會出現(xiàn)錯誤，“有時是因為數(shù)據(jù)質量不佳，但更多的時候則是我們誤用了數(shù)據(jù)分析結果。”④[英]維克托·邁爾-舍恩伯格、[英]肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社，2013年，第210～211、200頁。雖然大數(shù)據(jù)確實能夠提高我們對未來的預測能力，但并不代表我們真的掌握了真理。由于公共政策所涉及的問題多為影響廣泛的社會問題，所實施的政策措施關乎廣大公眾的根本利益，錯誤的選擇可能導致致命的后果。只有得到合理利用，大數(shù)據(jù)才能成為強大的武器。由于數(shù)據(jù)無處不在，而人們的信息輸入能力又極為有限，人們通常會有選擇性地獲取信息。這時，人們往往會無意間過濾掉眾多與其觀念不一致的信息，而收集有利于己的信息，致使其因“信息量過窄”而變得更加偏激，從而危害到社會的發(fā)展與安全。香港的“占中”事件和美國的“占領華爾街”便是最好的例證。

4.大數(shù)據(jù)時代國家治理面臨信息安全的挑戰(zhàn)

世界范圍內的信息傳播加劇了信息泄露的風險。“斯諾登事件”暴露的美國政府對其他國家的監(jiān)聽丑聞即顯示出大數(shù)據(jù)時代信息安全面臨的巨大威脅。首先，信息時代的技術進步使得信息能夠隨時隨地以驚人的速度在全球傳播，在帶來便捷溝通的同時，一些不當信息的快速傳播也可能帶來巨大的社會不利影響，國家利益很容易在毫無察覺中受到傷害。其次，“數(shù)據(jù)腳印”加深了個人隱私泄露的風險。在網絡時代，信息在任何系統(tǒng)中皆會留下“數(shù)據(jù)腳印”。這些信息記錄，“單個數(shù)據(jù)都不會產生威脅，甚至很有用且完全合理。但如果將這些數(shù)據(jù)通過自動化手段整合起來，它們就將逐步吞噬我們的自由”。Privacy Protection Study Commission， Personal Privacy in an Information Society， Washington， DC： U.S. Government Printing Office， 1977， p.108.在大數(shù)據(jù)時代，我們的隱私面臨著威脅，“不管是告知與許可、模糊化還是匿名化，這三大隱私保護策略都失效了。”④隨著大數(shù)據(jù)技術的推廣和普及，個人隱私面臨的威脅將更為嚴重。實際上，大數(shù)據(jù)時代對隱私信息的威脅不止是加劇，在一定程度上甚至是改變了此類威脅的性質。我們可以通過完善隱私相關法律來有效控制不斷加劇的威脅，但是威脅性質的改變則需要尋求新的解決途徑。

三、大數(shù)據(jù)時代推進國家治理變革的政策選擇

盡管大數(shù)據(jù)技術廣闊的應用前景為推進國家治理變革提供難得的歷史機遇，但其自身的風險也可能危及國家治理的目標。一方面，需要通過大數(shù)據(jù)技術的普及與應用，加強國家治理主體能力建設，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。另一方面，政府也必須采取有效措施以防范大數(shù)據(jù)可能帶來的風險與威脅。

1.培育大數(shù)據(jù)理念，營造有利于國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的數(shù)據(jù)應用環(huán)境

正確的行動來自科學的理念，運用大數(shù)據(jù)改善國家治理品質迫切要求全社會樹立起科學的大數(shù)據(jù)理念。對此，應該首先確保公務員隊伍樹立科學的數(shù)據(jù)理念。通過廣泛開展大數(shù)據(jù)應用技術相關的專業(yè)培訓，建立一支適應大數(shù)據(jù)時代國家治理要求的新型公務員隊伍。只有公職人員真正做到以數(shù)據(jù)為先導，善于運用數(shù)據(jù)為公眾服務，才能真正引導公民樹立起大數(shù)據(jù)理念。其次，提高信息服務水平，增強社會主體挖掘和利用大數(shù)據(jù)的能力。只有充分調動全社會的力量，才能夠充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的現(xiàn)實功能，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)應用水平的跨越式發(fā)展。

2.強化技術研究，實現(xiàn)數(shù)據(jù)強國

在大數(shù)據(jù)時代，技術進步的速度將明顯加快，一方面，大數(shù)據(jù)時代為網絡技術、數(shù)據(jù)處理技術的發(fā)展提出了現(xiàn)實需要，另一方面，大數(shù)據(jù)的應用也將推動科技的融合和相關科技的快速發(fā)展。大數(shù)據(jù)時代海量信息挖掘與分析既要求不斷改進數(shù)據(jù)分析技術，培養(yǎng)和引進掌握大數(shù)據(jù)分析工具和分析技能的數(shù)據(jù)管理與分析人員，也要求加強信息安全制度建設，構建基于云計算的政府情報安檢系統(tǒng)。這些都需要大力推進大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展。雖然網絡環(huán)境的確影響著數(shù)據(jù)治國的外部數(shù)據(jù)質量，但是數(shù)據(jù)治國的核心內涵不在于網絡環(huán)境的好壞，而在于挖掘數(shù)據(jù)的潛在價值，因此，必須著力培養(yǎng)高水平的數(shù)據(jù)分析隊伍，以幫助我們更好地開發(fā)和利用數(shù)據(jù)蘊含的價值。我國具有明顯優(yōu)勢的數(shù)據(jù)資源和廣闊的商業(yè)應用前景，有利于我國迅速培養(yǎng)這一領域的專業(yè)人才，同時推動產生一批大數(shù)據(jù)開發(fā)應用領域的創(chuàng)業(yè)型企業(yè)。只有強化數(shù)據(jù)技術研究，搶占大數(shù)據(jù)的技術前沿，充分利用大數(shù)據(jù)技術帶來的難得的發(fā)展機遇，才能實現(xiàn)我國技術強國的目標。

3.構建公共數(shù)據(jù)平臺，拓展大數(shù)據(jù)應用主體和應用領域

拓寬大數(shù)據(jù)的應用主體和應用領域，不僅要改革傳統(tǒng)科層制的單向治理模式，促進公民對公共事務的有效參與，還要構建公共數(shù)據(jù)平臺，擴展公共信息的服務面。首先，應建立公共信息發(fā)布機制和數(shù)據(jù)公開的立法體系，為公民參與政府政策制定提供完整的、及時的、無歧視、可隨時獲取的數(shù)據(jù)信息。其次，建立公共信息服務平臺，鼓勵公眾和社會組織挖掘和利用公共數(shù)據(jù)資源。數(shù)據(jù)公開并不是要求政府發(fā)布保密信息以外的全部數(shù)據(jù)，一些數(shù)據(jù)可以通過數(shù)據(jù)平臺的形式發(fā)布，另一些數(shù)據(jù)則不適宜面向公眾發(fā)布，需要此類數(shù)據(jù)的公民和組織可以通過數(shù)據(jù)平臺提出申請以獲得相關數(shù)據(jù)服務。因此，政府需建立數(shù)據(jù)申請、備案或審批以及數(shù)據(jù)傳輸與利用的相關規(guī)范。第三，作為“第四種權力”的媒體應該順應大數(shù)據(jù)的時代潮流，發(fā)揮好自身在國家治理中的信息中樞功能，使民眾更好地行使參與公共決策和社會監(jiān)督的權利，共同為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化而努力。同時，還應建立治理體系數(shù)據(jù)自檢自糾和公眾監(jiān)督制度，一方面保障公民的信息權，防范國家機關的數(shù)據(jù)霸權和數(shù)據(jù)尋租，另一方面維護國家的信息安全，防止國家機密和個人隱私的泄露。

4.健全制度建設，構建有利于大數(shù)據(jù)時代國家治理的配套機制和政策環(huán)境

大數(shù)據(jù)時代下國家治理面臨的種種挑戰(zhàn)需要通過有效的制度變革加以化解，國家治理能力的提升同樣要求以制度的完善作為保障，因此，逐步建立與大數(shù)據(jù)時代相配套的相關制度已成為提升國家治理水平的迫切要求。這既要求對已有的規(guī)范加以完善，更要求大膽創(chuàng)新，創(chuàng)建大數(shù)據(jù)時代的治理規(guī)范。首先，要制定和完善數(shù)據(jù)公開法例，鼓勵公民和各類組織科學使用數(shù)據(jù)。其次，應成立專門的公共數(shù)據(jù)機構，以推進信息公開、政務公開。第三，加強對數(shù)據(jù)管控人員的監(jiān)督立法機制，防范公職人員濫用職權，防止虛假數(shù)據(jù)現(xiàn)象的產生，保證數(shù)據(jù)的質量。第四，健全大數(shù)據(jù)時代下的個人隱私立法體系，防止信息的濫用，以保證隱私安全。第五，對于那些致力于大數(shù)據(jù)技術研究和應用的研究機構、企業(yè)、社會組織等，政府應加大扶持力度，積極推進大數(shù)據(jù)產業(yè)園區(qū)建設，為大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展提供政策、資金等方面的支持。另外，不僅要建立激勵公民和組織運用數(shù)據(jù)的制度，還需要建立健全數(shù)據(jù)傷害維護機制，明確濫用數(shù)據(jù)的懲罰手段，保護那些可能受到數(shù)據(jù)傷害的公眾和組織的根本利益，以維護數(shù)據(jù)治理的良好環(huán)境。

5.完善政府責任機制，解決數(shù)據(jù)公開和個人隱私保護的矛盾

大數(shù)據(jù)的信息開放和個人隱私保護在本質上是一對矛盾體。政府一方面希望通過數(shù)據(jù)開放支持公民、企業(yè)和各類社會組織挖掘數(shù)據(jù)的潛在價值，促進社會經濟的健康發(fā)展；但另一方面，政府也擔心因數(shù)據(jù)開放導致的個人隱私泄露對個人和社會公共安全帶來風險。解決好二者之間的矛盾，是實現(xiàn)大數(shù)據(jù)治國必須面對的重大問題。要實現(xiàn)數(shù)據(jù)公開和個人隱私保護間的平衡，就需要建立完善的數(shù)據(jù)使用責任機制。所謂“數(shù)據(jù)使用責任”問題即維護數(shù)據(jù)安全的責任應由誰承擔的問題。在過去，數(shù)據(jù)達到了收集的目的后即會被沉淀封存，此時數(shù)據(jù)的安全管理責任理當由數(shù)據(jù)的收集者所承擔。但伴隨著大數(shù)據(jù)治理的快速發(fā)展，原本廢棄的信息被二次使用（這也是造成個人信息泄露的主要因素），此時仍將責任簡單地歸于數(shù)據(jù)收集者顯然不盡合理。信息的二次使用，是政府、企業(yè)等為了從“廢棄數(shù)據(jù)”中獲取有價值信息而采取的資源回收再利用的做法。如果由數(shù)據(jù)收集者承擔數(shù)據(jù)保密責任，必然導致數(shù)據(jù)收集者為防止泄密而對數(shù)據(jù)加以保密，從而阻礙了數(shù)據(jù)效益的發(fā)揮。在大數(shù)據(jù)時代，需要重建數(shù)據(jù)使用責任機制，即建立數(shù)據(jù)使用者責任機制，也就是作為數(shù)據(jù)使用者的政府、企業(yè)、社會組織等需擔負起數(shù)據(jù)保存和維護信息安全等方面的責任。建立數(shù)據(jù)使用者的安全責任機制，明確數(shù)據(jù)使用者的權利與義務，規(guī)范數(shù)據(jù)從收集、處理、交易、應用等環(huán)節(jié)的機制建設，才能真正確保個人數(shù)據(jù)使用的安全。另外，在規(guī)范了數(shù)據(jù)使用者行為的同時，還應建立靈活的獎懲機制，鼓勵監(jiān)督和舉報隱私違法行為，提高對隱私違法的打擊力度。目前，關于個人數(shù)據(jù)的收集、利用和隱私保護還缺乏完善的法律和技術規(guī)范，個人數(shù)據(jù)的泄露和黑市交易現(xiàn)象十分嚴重。由于數(shù)據(jù)使用方占據(jù)了強勢地位，公眾個人處于劣勢，因此需要政府站在公共立場，平衡數(shù)據(jù)使用者與個人之間的關系。王忠、殷建立：《大數(shù)據(jù)環(huán)境下個人數(shù)據(jù)隱私治理機制研究——基于利益相關者視角》，《技術經濟與管理研究》2014年第8期。

6.轉變治理結構，建構以數(shù)據(jù)化為核心資源的善治模式

大數(shù)據(jù)時代的國家治理結構轉變就是要順應信息爆炸、海量數(shù)據(jù)挖掘與利用以及公民廣泛參與的時代特征與要求，變傳統(tǒng)的國家權力等級管制模式為社會主體多元合作共治模式。政府依然擁有巨大的管理權力和服務責任，但這種權力受到社會和公民的有效制約，同時，社會主體對國家治理權利的分享形成了政府、企業(yè)、社會組織和公民的合作共治。這種國家治理模式的演變契合了大數(shù)據(jù)時代開放性、參與性和互動性的特點，也是大數(shù)據(jù)時代對國家治理變革的現(xiàn)實要求。正如涂子沛所指出的，大數(shù)據(jù)時代將深刻改變我們社會的權力格局，“大數(shù)據(jù)時代正在呼喚下一波社會化的浪潮：一個更開放的社會，一個權力更分散的社會，一個網狀的大社會”。涂子沛：《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)和我們的生活》，廣西師范大學出版社，2014年，第313頁。構建以大數(shù)據(jù)為核心的現(xiàn)代國家善治模式，就是要改革傳統(tǒng)的政府治理方式，創(chuàng)新國家治理理念，創(chuàng)新以大數(shù)據(jù)為核心的治理流程，利用大數(shù)據(jù)所帶來的動態(tài)信息，建立國家與社會的良性互動關系，提高國家治理的科學性。為此，一要重新定位政府在國家治理結構體系的角色和功能，建立分工合理、資源共享、相互支持、高效合作的國家治理結構；二要改革傳統(tǒng)的執(zhí)政方式，建立以市場為導向、以大數(shù)據(jù)開發(fā)與利用為核心、以提升公共服務品質為目標的治理體系；三要以大數(shù)據(jù)技術的應用為紐帶，提升社會組織和公民挖掘和分享數(shù)據(jù)價值、參與公共治理的能力，逐步實現(xiàn)社會的自我管理與協(xié)調發(fā)展。

作者單位：江蘇師范大學公共事務研究院

責任編輯：秦開鳳