麥積山石窟管理體制的思考和探索

李天銘

摘要：由于歷史上的原因，麥積山石窟現行管理體制屬于多頭管理，分屬于不同政府部門的多家管理機構明顯存在權力交叉和重疊現象，極大地制約了麥積山石窟的保護和管理工作。文章分析了麥積山石窟現行管理體制形成的原因及存在的問題，并從工作實踐的角度出發，提出了解決現行管理體制弊端的有效途徑。

關鍵詞：麥積山石窟；管理體制；遺產監測；文化產業

一、麥積山石窟管理體制現狀及存在的問題

麥積山石窟是南北朝以來隴右地區最重要的佛教活動中心之一，長時間主要由所屬寺院的僧團組織負責管理。20世紀40年代，在天水地方學者馮國瑞先生等人的不懈努力下，麥積山石窟重新進入世人視野。新中國成立之初，黨和政府非常重視這處佛教藝術寶庫，20世紀50年代先后兩次組織有關專家對麥積山石窟進行全面調查，并于1953年9月成立“天水麥積山文物保管所”，正式開始了石窟寺的保護和管理工作，并代行當時天水縣境內文物的征集和保管職責。1961年3月4日，麥積山石窟被國務院公布為第一批全國重點文物保護單位。

20世紀60～80年代，隨著麥積山石窟崖體維修加固工程的展開，文保所行政隸屬關系不斷發生變化。1984年10月，麥積山石窟正式對外開放。1986年6月，文保所正式更名為麥積山石窟藝術研究所，隸屬于甘肅省文物局，其職能也逐漸由單純的保護管理擴展為集保護管理、考古研究、美術臨摹、資料整理、旅游接待、宣傳展示、安全保衛等諸多職能于一身的綜合性研究機構。

在麥積山石窟的保護范圍內，除麥積山石窟藝術研究所，還設置有隸屬于地方的天水市麥積山風景名勝區管理局和麥積山國家地質公園管理委員會，以及隸屬于省林業廳的小隴山林業實驗局麥積植物園。以上四家管理機構在景區的管理范圍、職責權力、規劃建設、土地使用和門票收益等方面存在諸多矛盾。此外，景區內還分布有屬于麥積鎮政府管理的3個自然村落。各種利益交織在一起，又分屬于不同政府部門歸口管理，客觀上加大了景區的管理難度。

在麥積山石窟申遺過程中，甘肅省人民政府根據國家文物局的有關要求，成立了相應的甘肅省絲綢之路申報世界文化遺產領導小組，由主管副省長掛帥，各成員單位通力協助。在領導小組的框架下，對遺產地當地政府和周邊單位有了很好統籌。但申遺成功后，各級申遺領導小組自動解散，原有問題再次浮出水面。特別是隨著麥積山石窟影響力持續增強，游客量不斷攀升，僅2015年上半年游客量已突破40萬，給整個景區的安全、交通、住宿、接待、餐飲、通訊、衛生、環保等方面帶來諸多問題，原有的多頭管理體制的弊端更加凸顯。具體表現為各單位之間存在明顯權力交叉和重疊現象，遠遠無法滿足麥積山石窟作為世界文化遺產在資金來源、文物保護、規劃編制和執行、建設控制措施、環境容量控制、環境質量保護、日常監測、展示宣傳等諸多方面的要求。

二、以保護和管理工作實踐，

促進麥積山石窟管理體制的調整

1.從規劃角度完善管理體制調整

以現有《麥積山石窟保護規劃》、《麥積山石窟管理規劃》為基礎，積極與《天水市城市總體規劃》《天水市歷史文化名城保護規劃》《麥積山風景名勝區總體規劃》《小隴山國家森林公園總體規劃》《天水市旅游業發展規劃》等相關規劃進行銜接，最終目標是保障麥積山石窟文化遺產的真實性和完整性，使文化遺產價值得以延續。具體內容則包括劃定景觀整體和重點保護區劃，制訂相應保護與管理專項措施、限制旅游發展對遺產的負面影響，確定遺產區內合理的環境容量，控制游覽接待規模，嚴格限定建設規模，合理調整和改善域內交通組織。通過積極實施上述規劃，認真落實規劃中關于管理體制方面的策略，以規劃為載體，為媒介，將相關法律法規精神貫徹到麥積山石窟的保護、管理、利用工作中，以規劃實現遺產管理的具體內容，以規劃微調管理體制，減少橫向之間管理主體的摩擦，進而實現總體發展目標。

2.深入開展遺產區和緩沖區監測工作

遺產監測是對遺產管理的有效手段和模式，利用遺產監測加強遺產管理對重新架構管理體制具有重要意義。麥積山石窟開展的遺產監測主要包括以下內容：窟龕、壁畫、塑像狀態及變化情況，周邊氣象環境，空氣質量，游客數量，相關建設活動，森林覆蓋率、生物多樣性，棧道承載力和崖體落石等具體內容。目前雖然開展了部分監測工作，但與遺產價值全面保護和管理要求仍在一定差距，主要體現在：一是監測工作系統性還需要加強，目前監測工作仍然屬于孤點監測，沒形成體系，尚缺少對歷史環境、石窟選址環境、景觀環境和地質地貌特征等方面的監測。缺少對開發壓力、旅游壓力等威脅因素的監測。二是監測技術不夠科學、完備，設備更新較慢。如目前窟龕監測方面仍在使用普通溫度計配合人工記錄監測窟內溫度變化，完全不能滿足大數據評估和處理需要。三是監測數據的公開和共享程度不夠，監測合作機制尚未建立。四是監測范圍尚未核定，目前只針對遺產載體和文物本體進行監測，還沒有擴展到遺產區和緩沖區，如對在遺產區和緩沖區內可能影響到遺產價值的大規模修復或建設工程的反監測等。特別是最后一項工作對于改變管理體制有很大影響。

遺產地的監測是對遺產保護管理的一項重要手段，通過監測加強管理，理順管理體制。只有隨著監測水平的提高、監測范圍的全涵蓋，才可以掌握遺產地范圍內利益相關者的基本情況，及時把相關信息提供給保護管理機構和上級保護管理委員會，從而保證做出的決策具有實時性和針對性，為保護管理提供一個動態管理模式，依據監測成果可以為管理體制的調整提供最基礎、最實用的依據，也能保證調整管理體制科學、規范，從而符合國際上關于遺產管理的要求。

3.建立遺產地遺產區緩沖區內重大建筑工程的審批前置制度

根據有關法律法規規定，麥積山石窟遺產區及緩沖區內不得進行可能影響遺產及其環境安全，以及影響遺產價值特征載體的真實性和完整性的活動，不得建設任何污染麥積山石窟及其環境的設施。遺產區內開展的保護措施必須遵守不改變文物原狀和盡可能減少干擾的原則。遺產區及緩沖區內應保護原生地質地貌特征及生物多樣性，嚴禁砍伐樹木、開山采石、破壞水源、狩獵等活動，實現全部區域內退耕還林。遺產區及緩沖區內應保護遺產歷史環境的整體景觀和石窟棧道外的景觀視線，不得進行任何可能影響景觀視線的建設活動。

遺產區一類地塊內不得新建永久性建筑物、構筑物。對歷史環境和選址環境造成不良影響的已有建筑物、構筑物須限期拆除，整治后的土地復綠還林。遺產區二類地塊內現有村莊的人口實施只出不進，除必要的管理用房外，房屋實施只拆不建的措施，未來實現此區域內居民全部搬遷，居民安置選擇遺產區外用地。對已出現的不協調建筑限期整改。遺產區三類地塊內需要控制現有村莊和麥積植物園的建設用地規模，村莊建設發展方向為遠離遺產區；居民建房形式要求保持地區傳統建筑特色，建筑最高點不得超過地面4.5米，建筑色彩宜采用土坯、灰色。麥積植物園的建筑允許原址、原面積翻建，建筑最高點不得超過現有高度。

緩沖區內僅允許少量與麥積山石窟保護、展示及基礎設施建設相關的項目。建設工程不得破壞石窟的歷史環境、風貌和石窟棧道上的可視域景觀。工程設計方案應經國家文物局同意后，報城鄉建設規劃部門批準。緩沖區內現有的村莊規模不得擴大。緩沖區內的建筑高度不得大于9米；建筑形式、高度、體量、色調等應當與麥積山石窟的歷史風貌和自然環境相協調，建筑風格宜采用當地民居的形式。根據以上的規定，麥積山石窟遺產區及緩沖區內有大量的住戶，在遺產區范圍內有教場里12戶、在上河組有35戶，在緩沖區內寺溝組有30戶人家，加上遺產區內分布的多家單位，因此，對遺產區和緩沖區內的工程建設控制，成為一個比較大的難題。根據遺產區和緩沖區的管理規定，麥積山石窟保護管理機構應當認真落實上述區域內的建筑審批前置制度，與麥積區政府、麥積鎮政府簽訂專項協議，結合麥積山石窟保護管理機構的日常監測，實現建設工程前期控制，避免因施工才發現，從而造成監管滯后，造成較大損失。通過建筑審批前置制度，可在一定程度上緩解遺產區和緩沖區內各單位之間的針對某一項事情的對立情緒，也可實現麥積山石窟保護管理機構在建筑控制方面的深入了解和全面控制，也為今后逐漸建立起其他方面的管理機制提供一個既定的模式。

4.以文化產業整體發展帶動管理體制調整

麥積山石窟現有范圍內文化產業尚屬空白，有很大發展余地，尤其是如何借鑒當前我國關于遺產保護和旅游之間關系的前沿研究，發展麥積山石窟文化產業發展。具體就是如何以世界文化遺產麥積山石窟為核心，以景區內文化旅游設施為載體，在中心景區內建成分布合理、特色突出、功能齊全，以體現北朝歷史、佛教文化、根雕藝術、雕漆藝術、民俗文化為特色的文化旅游產業帶。一方面拉動石窟周邊旅游服務業發展，另一方面帶動相關管理主體之間的協調。

具體來講，一是以麥積山石窟藝術研究所和景區管理委員會為主體成立文化產業發展領導小組，納入麥積區政府、麥積鎮政府、植物園和當地村民，以文化產業發展為目的，開展整體規劃。二是分段、分門別類管理，如通過挖掘以麥積山石窟為核心的佛教歷史文化，整合開發麥積山文化旅游資源，全面構建麥積山文化旅游產業鏈，形成“以點帶線、以線帶面、以面覆蓋”的文化旅游發展格局，變文化資源優勢為文化產業發展優勢。三是挖掘天水地方文化，彰顯隴上江南風情。現代旅游業已經不能單靠景觀來進行競爭，必須有自己的特色，而特色的形成需要歷史文化作為支撐。麥積山石窟不能單獨彰顯石窟文化，而要將伏羲廟、南郭寺、玉泉觀、南北宅子、紀信祠、李廣墓、石門、仙人崖、街子古鎮等具有地方文化特色一并整體納入，進而突顯地域文化特色，使游客置身麥積山旅游區，不僅能夠看到麥積山石窟濃郁的佛教文化，更能感受到天水塞上江南的風情和深厚的歷史文化積淀。

發展文化旅游產業是大趨勢，我們一定要把握這個方向，但同時要處理好遺產保護和經濟發展的關系。最重要的是要把握文化產業發展的導向，一方面抓住遺產保護管理的核心，更好地保護世界文化遺產，另一方面要明確我們提出發展文化旅游產業的根本目標是理順管理體制，從而做到管理和發展并舉。

三、麥積山石窟保護管理體制調整思考

目前，麥積山石窟作為世界文化遺產地，由于缺乏統一的管理機構，造成實質上的多頭管理、多重規劃、條塊分割、效率低下，嚴重影響了日常管理工作的有序開展。因此，有必要借鑒外地成功經驗，針對遺產管理探索推行職能統一的大部門體制，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，從而完善遺產管理體制。為打破地方壁壘和部門利益紛爭，應該成立省級層面的長期協調機構“甘肅省絲綢之路世界遺產管理委員會”，對包括麥積山石窟在內的甘肅境內所有遺產地管理單位的職責范圍、執法權力、利益分配、合作機制等進行統一規范。基于以上思路，可以把甘肅省境內世界文化遺產地主管部門的相關職責進行整合，如文化、旅游、林業、國土資源、住建、環保等部門職責進行抽取，成立甘肅省世界遺產管理委員會，設立專門辦事機構，加掛到甘肅省文物局，專職負責全省世界遺產的管理、保護、利用和協調，主要職責是和地方政府溝通協調，加強遺產地的管理，力爭通過這種整合打破了條塊分割，降低協調成本，確保管理工作落到實處。

具體到麥積山石窟的管理上，應當建立起遺產地委員會制度，在這一框架下協調遺產地范圍內的相關職責和權益。

在世界各遺產保護較好的國家里，一般都建立有完善的組織管理體系，專門負責遺產的保護工作。這些機構大體上可分為中央政府中的專門機構、地方政府中的專門機構、各級專家咨詢機構、民間社團組織以及相關科研單位等五部分。這些機構從中央一直延伸到地方，在遺產保護方面發揮了重要作用。在麥積山石窟層面，我們基于現實情況可積極運作，借鑒國外的官方和民間相結合的模式建立起麥積山石窟保護管理機構、林業、旅游、國土資源、當地政府、村民自治組織、村民之間的協調機制，而麥積山石窟遺產地管理協調委員會是比較恰當的選擇。設立遺產地管理委員會秘書處，加掛到麥積山石窟藝術研究所，定期或不定期召開委員會議，及時發現問題、解決問題，專職負責協調各方利益，實現在遺產保護過程中分享遺產成果。

（責任編輯：張雙敏）