大學需要怎樣的治理現代化

徐爍騏

[摘 要] 近年包括法學界、政治學界在內的知識界越來越重視并倡導校方和師生的共同治理。究其原因不僅僅是因為共同治理是實現治理現代化的基本途徑，更是因為近年我國大學的內在構成已經發生了結構性變化，不同的利益群體已經形成，校內不公平現象突出，學術造假時常出現，現存的許多機制體制阻礙了大學各項事業的進步：凡此種種都意味著大學在治理體制和能力方面正面臨諸多新的嚴峻挑戰。面對這種情形，校方應該將法治文明的價值植入大學治理體系，讓更多的師生通過合法的方式有序地參與大學生活的管理，從而實現大學公共利益最大化的現代化治理目標。

[關鍵詞] 治理現代化；善治；依法治校；法治文明

[中圖分類號] G640 [文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2016）10-0008-03

十八屆四中全會面對國內外復雜形勢，對怎樣治理國家提出了思路，那就是建立法治國家。法治是國家治理的基本方式，法治與國家治理體系和治理能力有著內在的聯系和外在的契合。依法治國、依法執政、依法行政、嚴格執法和公正司法，決定了推進國家治理現代化在路徑上就是走法治的道路[1]。法治化是國家治理現代化的必由之路。在推進國家治理現代化的過程中，作為肩負著人才培養、科學研究、服務社會、文化傳承和實現國家戰略歷史使命的各所大學成為各界關注的焦點。而隨著高等教育現代化進程的不斷推進，大學發展改革的難點和重點已經由改善外部環境，向大學內部治理結構的完善和現代大學制度的建立逐漸轉移[2]。要構建大學共治和善治的現代化大學治理體系，首要的就是將法治文明的價值植入大學治理體系。于是，一個基于法治文明的大學治理現代化命題日益凸顯，成為高校改革的核心思路。

一 何為大學治理的現代化

大學治理現代化，是一個由傳統大學管理體系向現代大學治理體系的轉型過程，注重對領導制度、師生管理、改革決策等進行制度化、法治化的有序治理，從而實現大學公共利益最大化的治理目標。大學治理現代化有四個基本要素。

一是制度化，即權力運行的制度化和規范化，構建以大學章程為主體的制度體系。大學章程不是一般的管理制度，它在高校擁有憲法般的效力。所以，推動大學治理現代化還必須監督和保障大學章程的實施，使章程的核心理念深入人心，使大學真正按照章程辦學、辦事，依章程達善治。

二是民主化，即強化民主參與的基礎，管理決策能匯集更多民意和民智，更大范圍、更常態化地聽取師生的意愿和訴求。惟其如此，才能使得“校園民主”真正深入人心，才能使師生有認同感，進而與學校一道，成就民主治理、師生參與這盤大棋。

三是法治化，即形成決策權、執行權與監督權相互制約的內部治理結構，凡涉及全校發展和師生利益的重大改革決策都必須接受制衡監督，要尊重和保障師生的知情權、參與權等各項權利，讓改革決策在陽光下依法而行。

四是穩定化，即大學內各項活動的有序、學生的安全、公共政策的連貫等。大學的穩定對于大學的改革發展具有至關重要的意義。沒有一個穩定的大學環境，就很難有學術上的突破。在新形勢下，維護大學穩定要從轉變工作理念、突出學生主體地位、確保工作的針對性和實效性、構建協同隊伍和長效機制等多渠道著手，由壓力維穩型向改革維穩型轉變，避免矛盾擴大。

在上述四個要素中，民主和法治最為重要，是大學治理現代化最本質的要素。可以說，沒有法治就沒有大學治理的現代化。

二 依法治校和大學治理現代化

我國的法家學說僅僅從統治者的工具的角度來理解法律的本質，但現代法治文明的觀念則把法律看成基于社會成員的共識的一種妥當的結構。與此同時，法律也被認為是社會成員之間形成和維護那種有序化自由或者公平關系的度量衡，以明確的權利為基本尺度[3]。所以依法治國不僅僅是依照法律規定管理國家，它實際上是國家治理現代化的基本模式。

依法治校則是把大學內各項事業的現代化提升一步到大學治理現代化的基本途徑。筆者認為現階段應當偏重在公權力方面，即大學公權力在運作方面如何能夠實現現代化。大學章程在大學里面有著憲法一樣的效力。但當大學里的“善法”大學章程出臺之后，關鍵是如何實行。有法學家認為，中國憲法最大的問題不在于憲法本身不夠完美，而在于沒有被很好地實行。[4]現在普遍存在管理人員的手伸的太長，任性的行為、不符合規定的行為太多，公權力沒有嚴格按照規定行使。這些都是應該注意的問題。管理人員手中的權力應該是為了保障學生的利益為宗旨，不能打著維護公權的旗號去損害私權。私權是神圣的，私權是基礎，私權是“風可進，雨可進，國王不能進”，誰都不能來侵犯。沒有法律所規定的條件，私人利益是不能夠被隨便征用，更不用說用其他公權力來剝奪他的這種權利。只有這樣，學生才能專注于學業，科學的精神本質上是自由的精神。

對于實現大學治理現代化而言，依法治校最重要的是要做到以下幾點。第一，要用法治思維和法治方式來推動發展、化解矛盾、維護穩定。在學校形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法這樣一個制度機制和工作局面。第二，在制定大學章程之后要對比較缺乏的制度實施體系、監督體系和保障體系下大力氣建設。三要努力增強全校師生員工特別是管理人員的法治信仰和依法辦事的習慣。要把法治文化建設作為校園文化建設的重要內容，全方位進行法治宣傳、教育、引導。

三 善治——大學治理的理想狀態

現代法治的核心要義是良法善治，它為治理注入了良法的基本價值，提供了善治的創新機制。如今大學治理中的程序正義、責任問責等問題還沒有清晰的法律界定，大學履職中的不作為或亂作為現象還難以依法問責和追責。相反，一些真正為改革決策作出重大貢獻的人和組織卻難以確保合法權益，這些都必須恪守法治理念以利善治[5]。善治強調社會管理的多元化和公共利益的最大化，它有許多要素，包括平等、參與、合法性、透明等。但這些要素都不能離開法治，否則都會失去其原本的積極意義。

平等指大學里所有的個體沒有高低貴賤之分。如果只盯著有顯赫身份的人，而忽視普通師生，甚至漠視他們的權利，這和大學倡導的平等精神相背離。大學如何尊重每個個體，保障每一個大學成員的權益，這是必須思考的命題。對于實現平等而言，最重要的制度保障，便是法治。沒有法治的保障，平等便是一句空話。

師生參與是大學實現善治的必要條件。師生參與對于保證大學出臺的政策滿足公眾利益具有程序性的意義，可以使大學的各項決策更加科學和民主，能增加師生的認同感。如果沒有師生的參與，大學善治無從談起。然而師生的參與必須有序進行，避免出現失控引發危機。避免師生參與危機的根本途徑就是用民主意識和法治思維，讓師生主體的治理價值得到彰顯。歸根結底只有法治才能創造即保證師生參與又維護大學秩序兩全其美的局面。

合法性來源于師生對學校秩序和權威的認可和服從。合法性并不意味著只要是合法的東西就一定會得到認可，其推行的時間點和方式也十分重要。政策沒問題，但底下推行的時候簡單粗暴，勢必會引起反彈。所以，善治要求有關的管理人員最大限度地協調各方利益，用法治思維去推行政策，以便使管理活動取得師生最大限度的同意和認可。

透明指的是各項信息的公開性。在大學里有一些基層管理人員覺得“山高皇帝遠”，平時面對的又是一些少不更事的學生，所以拿一點占一點學生的好處無所謂。久而久之習慣成自然出現了所謂的“特殊利益小團體”和“黑箱作業”：對學校的要求部署置若罔聞甚至陽奉陰違，將學校傳達下來的信息節流不告知學生，他的“身邊人”就獲利，而不和他意的學生統統“靠邊站”。透明性要求各類信息能夠及時為廣大學生所知，以便所有學生能夠公平的獲取信息和機遇，并且對學校管理過程實施有效的監督。信息公開做的越好，透明程度越高，監督才能越有效果。

以上可以看到善治的每一個環節都貫穿著法治的精神，其與傳統的管理統治理論的一個重大區別就是權力的公共性和對公權力的監督。要實現大學治理的現代化，一個重要內容就是師生的民主參與程度。大學要下決心在法律的框架內真正給師生權力，特別是實現學生的參與權，知情權，表達權。只有師生有了權利，人格尊嚴才能實現，才能真正地參與到大學的生活當中來，最終才能實現這種幸福感。

四 法治文明的內容體系

法治文明即一個國家實行法治的狀態和程度所體現的文明，是人們在具備一定社會條件的前提下，把法律尊崇為治國的方式，以追求政治民主、社會正義、保障人民權利所取得的成果和成就。現代法治的精髓和要義就是把法律從作為國家和政府對社會的控制手段和統治工具變為人民在當家作主的前提下以法來管理國家、約束政府權力，有效地治理社會，從而使國家權力服從于社會公眾的共同意志。法治是社會在趨向文明過程中的必不可少的制度化特征。所以康德認為“文明的社會組織是唯一的法治社會”，而這種社會組織的“文明”在于它的成員即公民具有憲法規定的自由、平等和人格獨立三種不可分割的法律屬性[6]。

立法文明引領了法治文明，法律是治國之重器，良法是善治之前提。何謂“良法”？它必須在內容和形式上做到首先符合事物的本質和發展規律，體現時代精神，充分考慮現實條件的需要和可能。其次要符合全體人民的切身利益和長遠利益，體現社會的公平正義。

執法文明不僅僅是說理性、平和、文明、規范執法，更多的是指執法不能越界，盡量少干預，也就是要給各個主體以充分的自由，或者說充分的權利。有些東西搞活了才能出成績，管的太多、太死，越管路子越窄，越管東西越少。執法必須在法治的規則框架下行使。

司法負有落實法治要求的介入義務，司法公正是有良好秩序的重要前提。每個國家都在矛盾和沖突之間尋找道路，大多數人的選擇不一定就是正確的，這也是民主的一種缺陷和風險。有很多國家是通過司法來矯正民主的這種缺陷的。司法提供一種糾偏的機制，尊重自由的權力、尊重個人表達異議的權力。[7]通過司法來保障少數人的權力，可使民主的發展更健康。

現代法治尤以保障人的權利為依歸，因而以弘揚權利本位為特征。以這個為基礎權力文明成為了法治文明內容體系里不可或缺的一部分。公權力以保障公民權利為宗旨，義務的設定和履行均以維護一定的權利和利益為目的。權利的實質即確認和保障的人們的正當利益，它是一切法律關系的核心，是公民具有獨立法律人格的標志和象征。這絲毫也不排斥權利與義務必須相統一，因為權利與義務統一的目標指向，也是為了維護他人的權利和社會的利益。

五 用法治文明重構大學治理體系

大學治理現代化的核心就是在法治的框架內校方與師生對大學事務的合作管理。在社會變遷進程中，我們可以明顯看到，大學生群體的素質不斷提高，公民意識不斷增長。在這個趨勢下，校方將讓渡一部分權力給師生。校方與師生合作治理學校是校方讓渡權力的實現形式。

我們必須正視上述挑戰，并通過深化改革，切實推進民主法治，從機制體制上來解決這些問題。根據目前的實際情況，有以下幾個著力點。

首先要大力發揚契約精神。契約精神除了自由之外還表現在兩個方面：第一個是平等精神，就是權利平等、機會平等和規則平等三個平等機制。可是我們現在還差得很遠。現實中學生干部很多是由輔導員直接任命，這就在學生的發展機遇上產生了嚴重的不平等，許多沒有被輔導員青睞的學生沒能成為學生干部從而喪失了日后考取選調生的機會。第二個是協商精神。屬于自治領域的應由學生自己來管，這是至高無上的原則，如果這個原則不遵守，那么就不是真正的治理現代化。處理好管理人員和學生的關系，很關鍵的一個問題就是如何平衡管理人員的公權力與學生的自治職能。十八屆三中全會的決議里面談到了社會的作用，一個是明確政府和社會的分工，第二個明確社會的自治界限。在界定和維護社會公共利益時，需要發揮各級人大、社會組織和民意機構的作用。[8]以上述決議為指向，大學應該進一步加強學生會和學代會的建設，建立完善的選舉、任命、履職、考評機制，真正做到學生代表由學生投票產生。

其次要擴大學生參與，完善溝通渠道。師生參與是校園民主的基本要素，沒有廣泛的學生參與，就談不上治理現代化。有效的和有序的學生參與，需要相應的制度保障，需要有足夠的參與渠道。我們應當盡快建立和完善師生參與制度，多管齊下，改革校代會、學代會和學生會，理清這些機構的職責，讓更多的師生通過合法的方式有序地參與大學生活的管理。

再次，強化管理道德，杜絕權力腐敗。大學師生懷有比較高的理想性與正義感，對不公不義的事，特別反感。如果管理者（特別是在學生身邊的基層管理者）說明不清或做法不當，很容易引發誤解與批評。基層管理者必須多傾聽師生的心聲，順應時代的潮流，拋棄那些舊的、不合理的思想的做法，回應師生的理想性與正義感。筆者強烈地希望那些基層管理者，在處理關乎師生切身利益問題的時候，要能設身處地，將心比心，設法理解對話的對象，熟悉對方的世界，秉承民主自由法治的基本價值，融入政策，將師生對于現行管理的不滿視為警惕與督促的力量，這樣才能避免一廂情愿，讓師生無感。在決策機制當中，應該以“信息公開、決策透明”的方式，接納各種多元意見，確保決策真正成為共同參與的過程。對我行我素、拒不執行學校規定的管理者要進行問責。

最后要改造大學生教育，調動學生在大學治理中的積極性。大學治理的現代化必須要有學生的積極參與，而學生的內在素質和積極性至關重要。黨的十七大指出，要“加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念”。在大學政治課以及平時的宣傳中，公民意識教育應該要有所涉及，通過教育強化學生的主人翁精神，樹立學生的權利意識、法治意識、公正意識和責任意識，自覺擔當起推動治理現代化的責任。

六 結語

大學權力的運行要獲得廣大師生的高度認同，除了合法、有序、公平、正義外，還要特別注意權力過程的公開透明，要讓大學權力在陽光下運行，要盡可能擴大師生參與的渠道，讓廣大師生對大學治理有更多的參與。許多事情，一旦讓廣大師生參與進來，他們就會自發的產生出認同感。管理者們要有強烈的改革意識、巨大的改革勇氣和寬廣的包容胸懷；要能認清形勢、把握機遇；要善于尊重規律、利用規律；要能與時俱進，不斷進取[]。在大學治理中加強“官民合作”，是實現大學公共利益最大化最重要的途徑，大學治理的現代化一定能夠實現。

參考文獻

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[4]曹文澤.基于法治的現代大學善治[N].光明日報，

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[7]江平.讓市場起決定性作用需大力發揚契約精神

[EB/OL].在第十三屆中國經濟論壇上發表主旨演講.

http：//www.chinanews.com/cj/2013/12-25/5661400.

shtml，2013，12，25/2013，12，25.

[8]王秉琦.簡政放權：推進高校治理體系和治理能力現代

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