失地農民可持續發展問題研究

摘要：失地農民是城市化和工業化進程中產生的新的社會夾層和弱勢群體，雖然現有的補償機制給予他們一定的經濟補償或者制度保障，但是由于補償機制的弊端，他們仍在不可避免的被整個社會不斷邊緣化。如何有效地避免這一群體被飛速發展的社會甩出歷史的主流，是我們現代化研究中不可小覷的問題。馬恩關于土地與農民問題的論述盡管已經時移世易，但是其中蘊含的實踐辯證法以及科學管理等合理思想仍然閃耀著真知灼見的光芒，不失為指導我們當下行為的理論指南，文章將著重從這一角度著手探討該問題。

關鍵詞：失地農民；失地補償；可持續發展；管理

一、 研究背景

新中國成立后尤其是改革開放后，我國經濟迅速發展，綜合國力日益強大，伴隨著工業化、城鎮化的不斷推進，國民經濟和人民生活水平都有了巨大的提高。但是隨之而來的各種負面因素也是不可小覷的問題。在此本文將研究失地農民這個新的弱勢群體。他們在城鎮化的大潮中喪失了唯一可依附的最重要的生產生活資料——土地，成為了不同于傳統意義的農民，這個群體喪失了農民的身份標簽，容不能很好的融入城市居民，他們成了一個新的社會邊緣群體，聚在他們身上的困惑苦悶也正是現代化進程中整個社會的困惑。

在中國這樣一個農耕文明為文明主體的發展中國家中，農民和土地是至關重要的兩個基礎因素。自古以來土地就是最重要的社會資源，《管子》認為“地者，萬物之本源”土地是社會財富的來源，也是關系到民心所向和政局安穩的核心要素。毛澤東同志1936年在延安會見斯諾時曾經指出“誰贏得農民，誰就會贏得中國；誰解決了土地問題，誰就能贏得農民”。把土地作為農民的核心資源，把農民作為中國革命力量的核心要素可謂是把握到了中國發展的命脈。對于土地與農民問題的論述可以毫不費力的從馬恩經典文獻中找到若干，現在我們僅選其中較為重要的做一番考證。

馬克思在《資本論》中提及“勞動力和土地是一切財富的源泉”。馬克思對土地資源的肯定實際上首先就是對土地創造價值的肯定。因為社會財富首先是土地，而勞動力又難以排除農民，農民基于土地而生產的糧食畢竟是整個人類賴以生存的基礎，是人類創造新的勞動力的物質基礎。馬克思在研究資本主義生產關系和探討社會主義改造問題時著重考察了小農經濟的發展，并對小農的未來發展趨勢進行了預測。而馬克思當時所談論的小農和我們今天的農民有相當的共同性，甚至在一定意義上是等同的。因為他們基本上都只享有土地的使用權而沒有所有權；都是以家庭為生產、生活的基本單位，基本是自給自足或部分自給自足；彼此間都是分散的，聯系性較差。因此研究馬克思對小農的態度有助于我們今天形成合理的對農態度。小農經濟的特點就是彼此之間只保持地域聯系，而缺乏一定的組織紀律性。小農經濟的這種分散性使得這一階層普遍失去了話語權，集體性失語的后果就是，他們不能自己代表自己的利益，不能自己保護自己的權利，這個群體迫切的需要一個高高在上的政府權威來代替他們發出自己的聲音，至于這個權威能不能真正地代表他們，小農們則除了盲目的信任之外毫無辦法。對于這樣一個可悲的群體的命運，恩格斯認為“不可挽回的走向滅亡”是他們唯一的將來。這種預測如同歷史的魔咒一樣在今天重蹈覆轍了，如今的失地農民如同恩格斯預言的“小農”一樣，隨著現代化和城鎮化的推進而不可避免的走向了解體、消亡。當然這種滅亡不是生命的消亡，而是這個群體不斷市民化而后終歸于市民階級的一個過程。馬恩無疑在一百多年前就準確的預測了失地農民無可復歸的宿命，這一宿命是伴隨著資本的推廣和城市的擴張而開始的，并在整個社會的城鎮化中愈演愈烈。

但是與我們當代的非法征地、暴力拆遷、暗箱造作的卑鄙無恥形成鮮明對比的是馬恩認為無產階級不能采取直接消滅小農的手段，不能依靠政治權力強迫農民讓地?！拔覀兘^不會考慮用暴力去剝奪小農”。如何給失地農民一個更美好的未來不僅關涉農民的利益更關涉整個社會的可持續發展。但是失地的農民變成了一無所有的窮人，如何實現未來的發展恐怕更多的還要依賴政府和社會的努力。馬恩當時也已經預見到了資本為了增值而將各小塊土地結合起來進行大規模經營將會帶來勞動力的剩余這一現象。針對這一問題恩格斯提出了解決途徑“或是從鄰近的大田莊另撥一些田地給農民合作社支配，或是給這些農民以資金和機會去從事工業性的副業，盡可能并且主要是供自己使用”。雖然這一措施在我們今天看來是過于簡單化了，但是恩格斯的高明之處就在于他提出了多元化的解決路徑，一方面“調撥土地”維持了農民原有的生活生產方式可謂是最保守穩定的措施；另一方面“貨幣補償”是保障失地農民短時間內維持生產生活的有效措施；此外“提供就業機會”是促進失地農民長遠發展的得力措施。這種多元化、多層次的補償機制將是解決失地農民可持續發展的有效途徑，即使在今天也是值得我們大力借鑒的。

二、 當前農民失地補償機制的缺陷及其缺陷的原因分析

當前我國的社會管理中存在管理理論研究者和實際工作者之間的二元對立和隔離，這導致了政策制定和政策實施之間的脫節。馬克思主義的實踐辯證法可以說為現代管理科學指明了一條新的道路。既然農民失地已經成為現代化進程中不可避免的一步，土地作為一種資源有服務人類而非個體獨占的必要性。那么我們首先要做的就是選擇性失地而非全面失地。在公共發展中合理合法的征地是第一步。對于不可避免的征地要做到專家論證、仔細考察，而不是大而化之的憑領導的一己之見想征就征。此外對于一些城市擴張性的征地要建立健全征地補償機制。當前的征地補償政策多是“一腳踢”式的單一貨幣補償形式，而且補償標準相對較低。在征地補償的實際操作中通常都是堅持用地方補償失地方的原則，征地方往往出于便捷和利潤最大化的考慮而采取貨幣補償方式一次性買斷。另一方面由于缺少一個能真正代表并反映其利益的政治機構，分散的單個農民無力面對龐大而強勢的政府科層體制，所以大部分農民被迫接受了這一不公平的補償制度。由于當前的征地補償標準仍然主要是由國家單方面制定，失地農民在這一過程中只能是被動接受補償，而沒有積極尋求補償的渠道和途徑，使得很多失地農民的利益被隱性的分配了。如果農民喪失了土地這一最重要的生產生活資料又沒有得到合理的補償和安置，就會對他們產生全方位的甚至是致命的損失，他們自此以后只能背井離鄉，重新融入城市生活，被迫轉變生活方式、就業方式?？梢哉f對農民而言失去了土地就意味著以去了賴以生存和發展的一切資本和保障。當前的失地補償機制及農民這一特殊群體是造成這一困局的主要原因。

1. 法律法規的缺失和空白?！吨腥A人民共和國憲法》規定征地是為了“公共利益的需要”。但是事實上隨意擴大征地范圍的現象數不勝數。這一方面是由于法律對“公共利益”的內涵和外延界定不夠明確，政府可以比較隨意的界定“公共利益”；另一方面是因為在實際的征地過程中，很多征地項目通過人為操作偷梁換柱，打著公共用地的幌子大搞私人建設。此外《土地管理法》規定按照被征收土地的原用途，以年產值為依據補償征地損失。這一補償標準的不合理性主要體現在其計算依據不是根據地租、地價和土地供求等市場經濟規律確定的。但是土地作為重要的生產資料和社會資源的價值也是隨著生產力的提高和市場經濟的發展而不斷增大的，在對增值價值分配上理應考慮失地者的利益。另一方面，對于在集體經濟組織內的所有者和使用者之間如何分配補償費，法律并沒有做一個統一而明確地劃分。因此完善法律法規，對于不可避免的征地要給予合理的補償，將農民定義為征地補償的第一受益人是保障失地農民切身利益的第一步。

2. 政治權利的越位與缺位。在我國經濟發展的過程中，政府的行政權力始終是指揮社會運轉的重要推動力，土地征用中政府既是管理者又是經營者，這就使得政府具有了部分經濟主體的智能，追逐自身利益的最大化也成了政府某些活動的出發點和目的。在征地過程中政府就已經把土地當做是一種重要資源，利用行政權力搶先占有，而征地后土地征收補償方案的制定和決定機關還是行政機關。這就使得本處于弱勢地位的農民事先不能參與土地的協商使用，土地被征收后又不能被公平的補償，唯行政機關決定是從成了他們唯一的出路。另一方面，由于對集體所有土地的補償受益人法律界定模糊不清，很多地方政府對征地補償款層層盤剝，逐級截留，這就使得本就不多的征地補償款到達失地農民手中時更是大大縮水。地方政府既是規則的制定者又是執行者。對于征地、補償、以及在這一過程中出現的爭議的裁決政府都是權威的代表，弱勢農民在強勢政府和強大的城市資本面前不堪一擊。政府和資本在土地征用過程中堂而皇之的成了合法受益人，農民卻沒有得到相應的補償。

與政府越位形成鮮明對比的卻是政府的缺位。政府應該是弱勢農民的依靠和代言人，但是由于在征地過程中，土地管理部門只是履行征收手續變更了農用土地的所有權，將其收為國有。而土地補償費，一般是由用地方和農民利益集團協商解決，政府基本不再過問。在許多征地項目中，對于失地農民的補償往往是分期給付的，這就難免會出現由于經營不善用地方在市場競爭中解體的現象，面對這種農民收不回土地也得不到補償的情況，政府卻是不作為的嚴重“缺位”，需要政府維護自身利益的失地農民往往面臨狀告無門的尷尬。當農民個人無力對抗強大的資本力量時，政府不是作為農民利益的維護者而是甚至成了資本的幫兇，不但不幫農民“討說法”，而且還要打壓農民的上訪，阻撓農民合法合理的利益訴求。

3. 用地方的利益驅動及農民自身的局限。根據馬克思對資本主義社會經濟學的研究，資本家的存在就是為了獲得資本的增值。開發商在取得土地后為了追逐利潤的最大化而壓低價格，使農民利益受損。同時由于農村土地的所有權屬于集體，農民個人很難從征地中獲得可觀的補償。許多開發商甚至與政府部門相互“合作”，通過利潤分成的方式取得經濟效益。農民在這一過程中成為名符其實的弱勢群體，只能被動的接受補償方案而無權要求政府作為民意的代表方出面維護自己的利益。

失地農民作為一個特殊的弱勢群體在維護自己的土地利益時往往是困難重重，這在很大程度上也是由于自身的缺陷造成的。首先，失地農民由于自身的文化素質較低及組織上的松散使得他們的談判能力及博弈能力較弱，利益訴求表達不暢，造成了這個群體的失語癥。本來相關法律法規中就很難體現農民的意志，而且即使在征地補償中農民的權益受到侵害，他們維權的代價也過于沉重。現行體制下，法院依賴于政府使得農民維權難。其次，失地農民大部分缺乏權利意識和自我保護能力。中國農民自古以來就依賴和懼怕政府，在強大的地方政府面前農民通常是一味的爭做順民，事事服從政府，但是當自己不容侵犯的利益受損時，又不懂得運用法律手段而往往采取簡單、偏激甚至暴力的手段進行報復。再次，部分失地農民目光短淺，貪圖眼前利益。由于部分失地農民長期生活在社會的底層，對社會經濟發展缺乏長遠的目光和判斷力。一次性的貨幣補償方式讓他們獲得了暫時的滿足，這一定程度上阻礙了他們綜合考量失去土地的不利影響。

三、 失地農民的可持續性發展

妥善解決失地農民的問題是順利實現城鄉一體化戰略，消除城鄉二元結構的一個重要保證。要想平衡城鎮化發展和農民失地兩者之間的矛盾，一方面保證社會的長治久安和城鎮化的順利推進，另一方面又要實現失地農民的可持續發展，使這一群體成為現代化的受益者。就要求我們走多元補償和安置之路，保障失地農民的切身利益，實現這一特殊群體的良性可持續發展。

1. 國家之保護——共擔發展之代價。首先要確立工業反哺農業、城市支援農村發展的政策導向。農民不應該僅僅是改革和發展代價的承擔者，更應該是改革發展成果的享受者。中國由前現代化國家向現代化國家發展所付出的代價應該由全體人民和整個社會來承擔，這才符合公平正義精神的要求。因此國家要通過不斷完善法律法規和制度來保障農民利益和失地農民的合法權益，切勿讓這一群體淪為現代化的犧牲品。其次確立正確的政績考察導向，改變以往單純以經濟增長速度評定政績的傾向，更加注重保護環境，增加就業，完善社保等，政府尤其是各級地方政府必須加快轉變政府職能，真正把維護和增進公共利益作為追求目標。作為社會管理者的政府有義務更好的履行其管理職能。

2. 社會之支持——共享發展之成果。失地農民為國家發展貢獻了他們有且僅有的最寶貴財富，因此保障他們的基本權益，使他們共享發展的成果是歷史的必然要求和應然結果。但是在國家財力有限的情況下，將失地農民的發展完全寄希望于政府和國家是不現實的，最佳的選擇是實現社會保障，對農民進行多元化的安置方式。首先，用地方在征地后承建的大型公共基礎設施項目中要把合適的崗位優先安排給失地農民，以此擴大失地農民的再就業，實現城鎮化的推移。其次，各地應重點實施社會保險安置，同時加快推進多樣化安置形式，全方位的覆蓋式地農民的生活、養老、醫療、受教育等各項需求。依靠整個社會的力量來稀釋失地農民的痛苦，來分擔他們的憂慮，才是真正解決他們的后顧之憂的有效途徑，這將有助于這一群體不斷融入新的市民社會，從而共享社會發展成果。

3. 個人之奮斗——共赴發展之前景。失地農民失去了賴以生存的土地后轉而成為介于城市與農村間的特殊群體，這就要求他們在生活習慣，就業觀念和文化心理上盡快轉變角色，實現自身價值的重新定位和認同，對未來的生活做積極的規劃和奮斗。首先是轉變觀念，包括生活觀念、消費觀念等。作為生活于新環境下的失地農民要努力擺脫原來的農村生活邏輯，樹立體現城市文明的生活意識。重新對自身進行新的角色定位，實現對全新的身份認同，這種認同是失地農民在以后繼續融入市民社會，實現對城市社會的認同感和歸屬感而不斷市民化的前提和基礎。其次是實現多元化的就業方式。失地后很多農民尚未真正投身于城市的產業活動，而是處于隱性失業或待業狀態。由于失地農民各自的年齡、文化素質、職業技能的差異，單一的就業方式是不現實的。每個人應該根據自己的實際情況，不斷增強自己的競爭實力，尋求適合自我的發展道路。這就要求他們充分利用社會資源，不斷提高自身的各方面素質，盡快完成失業后的再就業和社會角色的轉換。

四、 小結

失地農民的可持續發展是現代化進程中不容小覷的問題，關系到整個社會的和諧穩定。面對當下失地補償機制存在的若干問題，實施多元化的保障方式有利于實現失地農民的全面可持續發展，從而維護整個社會的有序運轉。

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作者簡介：陳玉蘭（1984-），女，漢族，山東省日照市人，北京大學馬克思主義學院博士生，研究方向為馬克思主義基本原理與中國文化。

收稿日期：2016-09-21。