中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》

為進一步健全農村土地產權制度，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，現就完善農村土地所有權、承包權、經營權分置（以下簡稱“三權分置”）辦法提出以下意見。

一、重要意義

改革開放之初，在農村實行家庭聯產承包責任制，將土地所有權和承包經營權分設，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，極大地調動了億萬農民積極性，有效解決了溫飽問題，農村改革取得重大成果。現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權（以下簡稱“三權”）分置并行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律，展現了農村基本經營制度的持久活力，有利于明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益；有利于促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。各地區各有關部門要充分認識“三權分置”的重要意義，妥善處理“三權”的相互關系，正確運用“三權分置”理論指導改革實踐，不斷探索和豐富“三權分置”的具體實現形式。

二、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線，科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關系，逐步建立規范高效的“三權”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，優化土地資源配置，培育新型經營主體，促進適度規模經營發展，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實保障。

（二）基本原則

——尊重農民意愿。堅持農民主體地位，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，發揮其主動性和創造性，加強示范引導，不搞強迫命令、不搞一刀切。

——守住政策底線。堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。

——堅持循序漸進。充分認識農村土地制度改革的長期性和復雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經驗上升為制度安排。

——堅持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創新，總結形成適合不同地區的“三權分置”具體路徑和辦法。

三、逐步形成“三權分置”格局

完善“三權分置”辦法，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。

（一）始終堅持農村土地集體所有權的根本地位。農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本，必須得到充分體現和保障，不能虛置。土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。農民集體是土地集體所有權的權利主體，在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用。農民集體有權依法發包集體土地，任何組織和個人不得非法干預；有權因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地；有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。承包農戶轉讓土地承包權的，應在本集體經濟組織內進行，并經農民集體同意；流轉土地經營權的，須向農民集體書面備案。集體土地被征收的，農民集體有權就征地補償安置方案等提出意見并依法獲得補償。通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。

（二）嚴格保護農戶承包權。農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關系并保持長久不變。土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包，不論經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農戶有權占有、使用承包地，依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，自主組織生產經營和處置產品并獲得收益；有權通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉土地；有權依法依規就承包土地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。承包土地被征收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。

（三）加快放活土地經營權。賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。在完善“三權分置”辦法過程中，要依法維護經營主體從事農業生產所需的各項權利，使土地資源得到更有效合理的利用。經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，經承包農戶同意，可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，并依照流轉合同約定獲得合理補償；有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地。經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案。流轉土地被征收的，地上附著物及青苗補償費應按照流轉合同約定確定其歸屬。承包農戶流轉出土地經營權的，不應妨礙經營主體行使合法權利。加強對土地經營權的保護，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。

（四）逐步完善“三權”關系。農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。支持在實踐中積極探索農民集體依法依規行使集體所有權、監督承包農戶和經營主體規范利用土地等的具體方式。鼓勵在理論上深入研究農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系等問題。通過實踐探索和理論創新，逐步完善“三權”關系，為實施“三權分置”提供有力支撐。

四、確保“三權分置”有序實施

完善“三權分置”辦法涉及多方權益，是一個漸進過程和系統性工程，要堅持統籌謀劃、穩步推進，確保“三權分置”有序實施。

（一）扎實做好農村土地確權登記頒證工作。確認“三權”權利主體，明確權利歸屬，穩定土地承包關系，才能確保“三權分置”得以確立和穩步實施。要堅持和完善土地用途管制制度，在集體土地所有權確權登記頒證工作基本完成的基礎上，進一步完善相關政策，及時提供確權登記成果，切實保護好農民的集體土地權益。加快推進農村承包地確權登記頒證，形成承包合同網簽管理系統，健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度。提倡通過流轉合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經營權予以確認，促進土地經營權功能更好實現。

（二）建立健全土地流轉規范管理制度。規范土地經營權流轉交易，因地制宜加強農村產權交易市場建設，逐步實現涉農縣（市、區、旗）全覆蓋。健全市場運行規范，提高服務水平，為流轉雙方提供信息發布、產權交易、法律咨詢、權益評估、抵押融資等服務。加強流轉合同管理，引導流轉雙方使用合同示范文本。完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制，嚴格準入門檻，確保土地經營權規范有序流轉，更好地與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平相適應。加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，完善基層農村土地承包調解機制，妥善化解土地承包經營糾紛，有效維護各權利主體的合法權益。

（三）構建新型經營主體政策扶持體系。完善新型經營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策。積極創建示范家庭農場、農民專業合作社示范社、農業產業化示范基地、農業示范服務組織，加快培育新型經營主體。引導新型經營主體與承包農戶建立緊密利益聯結機制，帶動普通農戶分享農業規模經營收益。支持新型經營主體相互融合，鼓勵家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等聯合與合作，依法組建行業組織或聯盟。依托現代農業人才支撐計劃，健全新型職業農民培育制度。

（四）完善“三權分置”法律法規。積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點，總結形成可推廣、可復制的做法和經驗，在此基礎上完善法律制度。加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作。認真研究農村集體經濟組織、家庭農場發展等相關法律問題。研究健全農村土地經營權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法。

實施“三權分置”是深化農村土地制度改革的重要舉措。各地區各有關部門要認真貫徹本意見要求，研究制定具體落實措施。加大政策宣傳力度，統一思想認識，加強干部培訓，提高執行政策能力和水平。堅持問題導向，對實踐中出現的新情況新問題要密切關注，及時總結，適時調整完善措施。加強工作指導，建立檢查監督機制，督促各項任務穩步開展。農業部、中央農辦要切實承擔起牽頭責任，健全溝通協調機制，及時向黨中央、國務院報告工作進展情況。各相關部門要主動支持配合，形成工作合力，更好推動“三權分置”有序實施。

（省農村土地確權辦 供稿）