老年照護社會救助的研究綜述

吳璇 劉曉雪

摘 要：對目前國內外關于老年照護社會救助的研究進行梳理，主要從長期照護、老年弱勢群體、服務需求、服務供給、資金來源、支付方式等方面進行綜述，最后從三方面進行研究評析。

關鍵詞：照護社會救助；長期照護；服務需求；服務供給

中圖分類號：D922.14 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）12-0043-03

隨著我國人口老齡化現象的加重，出現了“雙困”（經濟困難和生活自理困難）老人這個新的社會群體，他們在收入低下的情況下，又面臨著生活不能自理的困境，依靠自身力量不能擺脫困境，必須依靠國家和社會。因此，有必要建立老年照護社會救助制度。

一、國外關于老年照護社會救助的研究綜述

（一）關于照護社會救助服務需求方面的研究

Kinney（1996）發現，美國被調查的65歲以上老人中，20%的老人的日常生活需要得到他人的幫助，20%的老人在輔助性日常生活中存在生活自理方面的困難。Meinow（2006）指出，在長期照護服務需求的影響因素中，除了老人的健康狀態以外，經濟狀況也是重要的影響因素。對于低收入老人來說，應付必需的生活消費開支都存在困難，根本沒有額外的經濟收入去消費長期照護服務，從而抑制了老人長期照護服務的有效需求。Wanless（2006）認為，很多地方只對需求程度嚴重的老人提供照護社會救助的做法是有爭議的，因為有照護需求等級較低的老人如果沒有得到相應的照護服務，會導致老人失能程度加重等更嚴重的后果，最終反而會提高整個照護社會救助系統的成本。Heinz Rothgang（2010）對德國的照護社會保險制度進行了評價，德國老年人的照護需求被劃分為三個等級，每個等級的老年人每天可以接受相對應的照護時間和照護次數。除了照護社會救助需求內容的研究，學者們還紛紛利用模型對照護社會需求進行了定量研究，Richards（1996）利用PSSRU模型對照護服務的需求人數以及由此產生的成本進行了預測，Fukawa（2011）利用住戶仿真模型測算出日本2010—2050年間的長期照護費用，Bruce（1994）、Chan（2004）、XIE（2005）利用馬爾科夫模型，結合未來人口總數，預測了長期照護需求人數及照護成本。

（二）關于照護社會救助服務供給方面的研究

Pillemer等（1989）認為，社會上提供的家務協助服務不僅為失能老年人帶來了真正的方便和實惠，而且也減輕了非正式照護者的負擔；Baldock和Evers（1992）指出，失能老年人接受長期照護服務服務應由被動適應變為主動選擇，而隨著社區照護服務的發展，應該設計一種“一攬子”服務，服務項目和內容具有更多的靈活性，老年人有更大的選擇權，同時提倡實行多元化的服務管理模式，從而在最大程度上滿足不同老年人的需求。Meredith（1993）指出，為實現老年人的全面健康，除了日常生活起居、行動護理和自我照護之外，還需提供人際交往、教育、心理等方面的專業咨詢和情感援助。Fradkin和Heath（1992）認為，暫托服務既能夠使家庭照護者獲得短暫的休息、旅行、訪友和娛樂時間，又能夠使老年人在接受暫托服務過程中參與社會活動、增進社會交往，從而改善老年人及其家庭的生活質量。Anne Doyle（1997）等認為，為符合照護補助資格、在家養老的弱勢老年人提供照護服務時，應將病歷管理、成人日間照顧、家庭健康扶助、個人照料、雜務服務等內容包括其中。Moroney（1998）將照護服務內容分為工具性的服務和認知情感性的服務兩種，前者如為老年人提供就餐服務、家政服務、代辦服務和醫療保健服務等，后者如為老年人提供心理輔導、精神支持等精神慰藉服務等。

（三）關于正式照護和非正式照護關系的研究

正式照護和非正式照護在不同的國家，受不同的文化和制度影響，各自發揮的作用是不同的，它們之間是替代關系、互補關系還是不存在直接的相關關系，目前學術界還沒有統一的定論。Christianson等（1988）發現正式照護的增加對非正式照護的供給沒有顯著的影響，兩者相互影響不大；Motel Klingebiel（2005）分析了挪威、英國、西班牙等國家的數據之后認為，正式照護的增加并不會減少非正式照護的供給。Adam Davey（1999）認為，二者的關系是負相關的，尤其是在日常生活活動的照護方面，正式照護的確會引起家庭成員或親屬等非正式照護的減少；Stabile等（2006）、Jesus（2011）、White Means（2004）、Sergi（2008）等認為，兩者可以相互補充，尤其是對于年齡大且失能程度非常嚴重的老年人來說，這種互補效應更加明顯。

當然，更有學者提出，正式照護和非正式照護之間并不是簡單的替代或互補關系。Burau（2007），Dooghe（1992），Kinney（1996），Whitlatch（1996），Cantor（1985），Bass和Noelker（1997）等也做過相關研究。

二、國內關于老年照護社會救助的研究綜述

（一）關于照護社會救助相關需求的研究

王石泉（2004）指出，老年群體在個性、所處的社會環境、家庭情況、經濟條件、心理要求、生活方式等方面的差異，對養老方式的需求也各不相同。在為老年弱勢群體提供服務時，應使需要的多樣性和共同性得到平衡。胡娟（2008）通過Logistic 回歸結果表明，經濟狀況不好尤其是極其困難的老人，除去日常生活消費開支以外如果還有剩余的話，只敢考慮看病、家務協助等物質層次的長期照護服務需求，安全保障、人際交往等精神方面的保障對他們來說是一種奢求。伍小蘭（2008）認為，老年群體雖然被看作弱勢群體，但其內部有很大的異質性，李紹軍等（2009）通過分析得出，經濟水平低下的老人在兩周內得病的比例比較大。陳亞鵬（2009）認為，老年人是一個異質性很大的群體，不同群體的老年人所需要的照顧服務的種類和程度都是不一樣的。劉成軍等（2010）研究了老年人對醫療服務的利用情況，指出經濟狀況是一個重要的影響因素。石梅華（2011）認為，國家和社會需要重點關注不同老年人之間的不同照護需求，不能對所有老人實施內容一致的照護服務，應該做到區別對待。

國內關于長期照護需求的定量研究有李強（2002）、曾毅、顧大男（2007）、彭榮（2009）。

（二）關于照護社會救助服務提供方面的研究

在服務內容和服務質量方面，楊福彬（2003）指出，我國目前照護社會救助的服務水平還較低，內容只是停留在身體護理、家務協助等方面。王石泉（2004）建議，要根據不同老年人的需求提供特定的照護服務，照護社會救助的資源也要得到合理分配，對各種服務的供給應該具有靈活性。呂津（2010）提出，要設立由各個領域的人才組成的審核和管理部門，對申請照護社會救助的老人的資格條件進行審查，符合條件之后進入下一環節，同時根據老人的不同需求量身打造個性化的照護服務計劃。田青（2010）認為，缺乏整體的框架性規劃。

在服務隊伍建設方面，張賽軍（2001）指出志愿者在長期照護服務提供環節扮演著重要角色，但服務也存在著很多不足。楊福彬（2003）認為，很多從事照護服務工作的是年齡大且失去工作的女性，她們并不主動或愿意從事這項工作。李培林、李強、孫立平（2004）提到一項在63個城市中對69項職業聲望的調查（1999）表明，社區服務人員的職業聲望非常低（僅排52位）。此外，付紅麗（2008）、陳亞鵬（2009）、秦勃（2012）等有相關研究。

（三）關于照護社會救助資金來源的研究

付紅麗（2008）認為，隨著生活水平和工資水平的調整，居家養老補貼逐年遞增，且增幅較大，如此龐大的資金，僅靠政府補貼，對于政府來說確是一項不小的壓力。呂津（2010）認為，應該加大政府的投入力度，為弱勢老年群體創造更多的接受照護服務的選擇，政府投入多了，老人的選擇多了，被照護老人的滿意度自然會提高。李新剛（2011）認為，僅僅依靠政府是不夠的，資金籌集應走向多元化道路，通過優惠政策吸引社會企業的投資和捐贈，鼓勵社會力量共同參與。何玉東等（2011）認為，不能將責任全部交給市場，政府理應擔負起相應的責任。陳友華（2012）認為，政府有義務保護每一個社會成員的生存權利不受損害，每當個體的生存權利受到威脅需要得到外界支持時，政府必須站出來承擔相應責任。可見，為經濟困難的失能老人無償或低償提供照護服務是政府義不容辭的義務。胡良喜（2012）指出，照顧長者是政府的基本責任，不應因社會的具體情況變化而推卸。

（四）關于救助支付方式的研究

對困難老年人的救助是采用現金方式、貨幣化方式還是實物救助，很多人對此發表了自己的看法。王石泉（2004）建議，政府發放帶有現金性質的兌換券或者購物券。程偉（2007）認為發放服務券，有利于更好地發揮政府、市場、NGO、志愿團體、家庭、個人的優勢來解決護理保障問題。服務券制度也不是十全十美的，高春鳳（2011）建議，完善救助服務券制度，同時完善社區服務體系及相關服務供給載體。米紅、楊貞貞（2011）認為，“比例補貼式的、最高限額的、多選擇性的”補貼制度的建立具有一定的必要性和現實性。張盈華（2012）認為，直接為老人提供照護服務而非給予現金的做法，可以實現長期照護服務的本意，防止救助資源被挪作他用。羅楠（2012）指出了現金方式的缺陷，很多老年人拿到養老服務的現金后，可能不舍得將其用于養老服務，如醫療保健項目，老人如果不享用，短期內可能不會有什么影響，但長期缺少醫療保健，慢性病很容易拖成難以治療的疾病。而養老服務券的發放，可以激勵老人主動獲取社會的支持。

三、國內外關于老年人照護社會救助的研究評析

縱觀國內外研究現狀，發現兩者之間在研究視角方面存在一定的差異。國內對失能老人長期照護保障制度、尤其是照護社會救助的研究才剛剛起步，因此國內學者或政府部門的重點應放在照護社會救助的制度政策和制度建設研究上，而國外研究更多的是從微觀層面、以實務的方式探討照護服務需求、正式照護和非正式照護關系等具體內容。兩者差異性的原因在于，一些發達國家已經建立起相對完善的長期照護保障制度，照護社會救助制度作為一項兜底制度，其立法和政策都已得到廣泛實施，而我國尚未建立完善的長期照護保障制度，再加上經濟發展水平仍不高的具體國情，照護社會救助的研究仍處在一個探索階段，因而理論研究更多的是宏觀性的和基礎性的，且多是定性分析，鮮有涉及定量分析。

我國有關照護社會救助的研究雖然取得了一定的進展，但距我國未來長期照護保障制度的發展以及“雙困”老人的需求還存在很多不足，主要表現在以下方面：

（一）對城市老年照護社會救助的研究缺乏長遠性和戰略性

目前，有關城市老年照護社會救助的地方性試點探索較多，而對適于全國推廣實施的制度頂層設計的研究較少，缺乏關于“雙困”老人照護社會救助的長遠性戰略規劃，雖然一些學者對我國未來的照護社會救助發展有一定的設想，但所提出的設想大多是宏觀性的，缺乏相應的可操作性和指導意義。目前，全國還沒有建立完善的照護社會救助制度，因此全國沒有統一的照護社會救助標準，沒有統一的需求評估標準，很多研究都只針對某一地區的制度，而不適用于全國。

（二）缺乏對“雙困”老人享有照護社會救助的研究

目前的老齡問題研究大多專注于一般老年人，將老年人這個群體按照經濟收入和失能狀況再細分，從“雙困”的角度，即同時考慮經濟困難和自理能力困難的老人，這方面的研究還比較少。針對所有老年人群的長期照護保障制度的研究多，針對“雙困”老人的照護社會救助制度的研究少。

實際上，“雙困”老人已經成為一個數量比較大的群體，面對這一群體，他們的日常生活活動必須有人照護，需要大量的社會照護資源。與一般老年人不同，在老齡化和家庭養老功能弱化的背景下，經濟貧困使得“雙困”老人的生活照護問題更加突出，因此有必要從“雙困”的角度研究老年人的長期照護問題，即照護社會救助的研究。

（三）對照護社會救助的研究缺乏定量分析

縱觀我國照護社會救助研究的相關文獻，主要集中在定性研究上，從定量的角度諸如測算需照護人數和照護成本等方面的研究卻很少。一方面，我國照護社會救助方面的數據缺乏或不完整，如我國的失能老年人數、“雙困”老年人數等尚沒有一個官方統一的數據，也就無法為研究提供充分完整的數據信息；另一方面，照護社會救助的需求和供給方面的數據涉及部門多，數據統計和整理的難度很大。

基于此，今后的研究應該著眼于以下幾點：

第一，制定照護社會救助的頂層設計方案。國家要站在應對人口老齡化戰略的高度，有一個統一的規劃，在考察現有制度存在問題的基礎上，揭示引發問題的深層次矛盾，同時在總結國內外實踐經驗的基礎上，采取循序漸進、分類實施的思路，提出統籌兼顧、具有前瞻性、能夠覆蓋所有“雙困”老人的照護社會救助制度的總體框架，不僅要明確總體框架重構的指導思想、基本原則、法律基礎，還要對照護社會救助的具體內容和要求等做出相應規定。

第二，完善標準規范體系。無規矩不成方圓，建立一套完善的標準規范體系是保證照護社會救助制度正常運行的基礎。按照照護社會救助各個子要素的構成，具體的標準規范有救助對象的經濟審查標準、照護需求評估標準、照護服務機構設立的標準、照護服務內容的設置標準、照護服務人員的行為規范、照護社會救助資金的籌集使用管理、照護服務質量標準等。標準規范體系的建立，能夠為監管機構實施監管行為提供方向性的指引，從而保證照護社會救助制度的規范化運行。

第三，加強照護社會救助的定量研究。對照護社會救助的研究進行定量分析，能夠客觀地掌握“雙困”老人的數量、經濟狀況、生活自理狀況以及對照護社會救助的需求狀況，從而為國家建立一個在財務上可持續的照護社會救助制度提供數據支持。