我國地方政府食品安全監(jiān)管困境及改善路徑研究

鄭風田 焦貝貝

摘要：食品安全是一個關(guān)系到千家萬戶的重大民生問題。一方面，接連爆發(fā)的食品安全事件，使得我國的食品安全形勢異常嚴峻;另一方面，地方政府對食品安全監(jiān)管的績效卻始終處于低下狀態(tài)，這進一步激化了公眾與政府的矛盾。為了解決這樣的困境，中央政府將食品安全全面納入地方政府績效考核。文章分析了地方政府與食品安全監(jiān)管相關(guān)的立法、行政、司法方面存在的缺陷，并構(gòu)建了相應(yīng)的評價指標，為中央更好地督促地方政府完善食品安全監(jiān)管提供借鑒。

關(guān)鍵詞：食品安全;地方政府;監(jiān)管績效;評價指標

一、 引言

食品安全是一個關(guān)系到千家萬戶的重大民生問題。近年來，隨著我國經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，人民的生活水平獲得極大的改善。“民以食為天，食以安為先”，越來越多的消費者開始注重食品質(zhì)量，追求安全、健康的一日三餐。然而，我國目前的食品安全現(xiàn)狀卻不容樂觀。接連爆發(fā)的蘇丹紅、上海瘦肉精中毒、三鹿奶粉等重大食品安全事件使得人們逐漸喪失了對食品安全的信心。面對日益嚴峻的食品安全現(xiàn)狀，政府的食品安全監(jiān)管被推向風口浪尖，受到媒體和公眾的質(zhì)疑。

目前，我國從中央到各級地方政府均對食品安全監(jiān)管負責。中央主要發(fā)揮的是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)的作用，地方政府的職責是將食品安全有關(guān)法律法規(guī)加以落實，成為食品安全監(jiān)管的中堅力量。然而，從近年來不斷爆發(fā)的食品安全事件可以看出，我國的地方政府在食品安全監(jiān)管方面多有疏漏，民眾對食品安全的信心有所降低。那么地方政府為何不能嚴格履行食品安全監(jiān)管的職責，導(dǎo)致食品安全事故頻發(fā)呢？有些學者認為，這是食品安全監(jiān)管體制的困境，我國目前實行的是分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制，在這一體制下，權(quán)責不清的問題引發(fā)了對地方政府問責失效的困境，導(dǎo)致地方政府缺乏積極履行職責的動力。這是食品安全監(jiān)管無效、重大食品安全事件頻繁發(fā)生的主要原因。除了問責失效以外，地方政府缺乏食品安全監(jiān)管有效激勵的深層次原因有以下兩點：一是，如今的行政考核機制，導(dǎo)致地方政府過分地強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，惟GDP至上的理念使得一切都要讓位于經(jīng)濟，地方政府在食品安全方面沒有給予足夠的重視和支持。二是，食品制假販假活動實際上可以增加地方政府的財政收入，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，因此地方政府有激勵通過“政企合謀”、消極執(zhí)法等方式為食品安全違法行為提供地方保護。

無論出于何種原因，地方政府在食品安全監(jiān)管方面的消極懈怠已經(jīng)引起中央政府的高度重視，為了強化地方政府對食品安全的監(jiān)管，國家出臺的與食品安全相關(guān)的文件中多次提到，要完善食品安全督查考評制度，將食品安全全面納入地方政府績效考核。

從宏觀角度審視，各地區(qū)食品安全事件的發(fā)生頻率與地方政府監(jiān)管密切相關(guān)，同時它也是清晰直觀的數(shù)據(jù)，使得各地方政府的相應(yīng)指標具有可比性。根據(jù)近年來中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒公布的數(shù)據(jù)，我們可以大致了解并比較我國各省食品安全的狀況。

二、 各地方食品安全狀況比較

分析圖1中食品安全事件數(shù)和患者數(shù)據(jù)，可以得出二者基本呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，即在食品安全事件發(fā)生頻繁的年份或地區(qū)，對應(yīng)的患者數(shù)也會相應(yīng)攀升;在食品安全事件較少的年份或地區(qū)，對應(yīng)的患者數(shù)也會相應(yīng)下降。

從時間維度來看，從2011年到2014年，我國的食品安全事件總體呈不斷上升的趨勢，分區(qū)域來看，東部地區(qū)食品安全的事件數(shù)一路攀升，涉及的患者數(shù)在2012年有略微的下降，但整體呈現(xiàn)上升趨勢;中部地區(qū)在2011年～2014年間，2012年和2013年兩年的食品安全事件數(shù)及患者數(shù)相對較少，在2014年食品安全事件有了較大幅度的增加;西部地區(qū)發(fā)生的食品安全事件數(shù)及涉及的患者數(shù)大體也呈現(xiàn)上升趨勢，在2013年有略微下降，之后又迅速攀升到較高的水平。

分區(qū)域來看，我國東部、中部和西部發(fā)生食品安全事件的數(shù)量以及涉及的患者數(shù)相差較大，在三者之中，中部地區(qū)的食品安全事件及患者數(shù)均較少，而西部地區(qū)的情況則較為嚴重，食品安全事件及患者數(shù)均高于其他地區(qū)，在2014年甚至超過了600件，患者數(shù)達到了7 300多人，數(shù)量是相當驚人的。圖1總體呈現(xiàn)的趨勢，讓我們對近年來我國的食品安全狀況有了初步的了解，同時也說明采取措施防止食品安全狀況繼續(xù)惡化是非常必要的。

分析圖2中食品安全事件數(shù)和患者數(shù)據(jù)，可以得出和圖一相同的結(jié)論：事件數(shù)和患者數(shù)基本呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，即在食品安全事件發(fā)生頻繁的省份，對應(yīng)的患者數(shù)也會相應(yīng)攀升;在食品安全事件較少的省份，對應(yīng)的患者數(shù)也會相應(yīng)下降。

各省份的食品安全狀況差別懸殊，其中上海、遼寧、內(nèi)蒙古、河南、陜西和青海的食品安全狀況較好，爆發(fā)的事件數(shù)和患者數(shù)處于較低水平;相比之下，以云南為代表的幾個省份的食品安全狀況較差，云南省僅在2014年就爆發(fā)了350多起食品安全事件，涉及到的患者數(shù)更是接近3 000人;江蘇、浙江、山東、湖南以及廣東的食品安全事件數(shù)及患者數(shù)也處于較高水平，這位我國的食品安全監(jiān)管敲響了警鐘，各級地方政府應(yīng)該對此給予高度的重視，盡最大可能遏制食品安全狀況的進一步惡化，為居民的健康保駕護航。

從圖3的數(shù)據(jù)可以看出，與2013年相比，有少數(shù)省份2014年的食品安全事件發(fā)生率是下降的，包括：遼寧、上海、江蘇、陜西和寧夏;對大多數(shù)省份來說，相較于2013年，2014年的食品安全事件是增加的，其中，北京、天津、山東和青海的食品安全事件數(shù)翻了2倍，江西省甚至翻了將近5倍，如此快速的增長速度，是值得食品安全相關(guān)的監(jiān)管部門進行反思的。

由于食品安全的事件數(shù)與患者數(shù)呈現(xiàn)高度的相關(guān)性，因此，圖4和圖3的趨勢大致相同，但也有細微差別，如：山西、內(nèi)蒙古、浙江、河南、廣東和海南6個省份，在2014年雖然食品安全事件數(shù)是增加的，但是對應(yīng)的患者數(shù)是減少的，這也從側(cè)面說明，這些省份食品安全事件的危害程度有所下降。天津、吉林、福建、湖北、甘肅和青海省6個省市在2014年的食品安全患者數(shù)均增加了1.5倍以上，

食品安全狀況堪憂，需要加強監(jiān)管。

三、 食品安全監(jiān)管評估指標構(gòu)建

從上節(jié)的圖表和數(shù)據(jù)可以看出，我國的食品安全事件屢屢發(fā)生，為消費者的身體健康埋下了巨大的隱患，同時各省份的食品安全狀況差別懸殊，如何能督促地方政府提升食品安全的監(jiān)管績效，當務(wù)之急是建立一套科學合理的地方政府食品安全監(jiān)管績效指標評估體系和可操作的評價方法，對地方政府定期開展規(guī)范科學的食品安全監(jiān)管績效評估，并使之制度化、法制化、常態(tài)化，來激勵地方政府持續(xù)改進食品安全監(jiān)管工作，提高監(jiān)管資源利用效率，改善目前地方政府食品安全監(jiān)管低效的困境。

筆者認為，在食品安全監(jiān)管方面，我們可以借鑒美國的經(jīng)驗，美國憲法中規(guī)定了國家食品安全管理體系由政府的執(zhí)法、立法和司法三個部門負責。該體系具備如下特征：執(zhí)法、立法、司法三權(quán)分立，強調(diào)工作的透明性以及決策的科學性。我國地方政府作為一個相對獨立的政府主體，擁有與中央對應(yīng)的立法、執(zhí)法、司法部門，從而保證其對管轄區(qū)域的監(jiān)管與治理。在食品安全的監(jiān)管方面，由于食品生產(chǎn)的區(qū)域性和特殊性，地方政府負有不可推卸的責任和義務(wù)，然而，我國目前對地方政府食品安全監(jiān)管的考察多集中于行政部門，而忽略了與之并列的立法和司法部門，這三種權(quán)力部門是政府有序運行的不可分割的整體。因此，在構(gòu)建地方政府食品安全監(jiān)管評價指標時，也應(yīng)該盡量全面的涵蓋立法、行政和司法。

從立法的視角看，在國家層面上，與食品安全有關(guān)的法律法規(guī)繁多，據(jù)統(tǒng)計，截止2012年6月，我國現(xiàn)行的，以《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》為代表的與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)及文件已近500件，一方面，法律法規(guī)的制定主體不一，不同法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性，甚至出現(xiàn)對同類型違法案件的處理規(guī)定相互矛盾的情況;另一方面，也出現(xiàn)了法律“真空”現(xiàn)象，即在有關(guān)食品安全的某些方面，還沒有相關(guān)的法律加以約束，如：網(wǎng)購食品的安全保障及監(jiān)督約束。這種情況下，就需要各個擁有立法權(quán)的地方政府，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，以國家食品安全有關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，制定落實針對性好、操作性強的地方食品安全條例，并逐步加以修訂完善，從而更好地指導(dǎo)食品安全監(jiān)督管理工作。因此，可將地方政府是否有相應(yīng)的地方食品安全條例以及該條例的適用性、規(guī)范性和可操作性作為考核指標。

執(zhí)法方面存在以下幾個問題：一是執(zhí)法效率不高，有些地方政府雖然在食品安全方面投入了大量的人力和物力，但是食品安全的執(zhí)法行動卻寥寥無幾，并沒有達到執(zhí)法應(yīng)有的威懾力，地方政府在食品安全執(zhí)法主要集中于專項行動和食品抽檢，因此可通過詳細的指標來考核政府的執(zhí)行力，例如，對于食品安全專項行動，考察地方政府在一定時間跨度內(nèi)，組織的行動次數(shù)、行動出動人數(shù)、檢查企業(yè)數(shù)、取締黑窩點數(shù)量、查處違法行為數(shù)量、行政立案數(shù)、移交案件數(shù)、警告數(shù)、行政罰款數(shù)額;對于食品抽檢，可考察政府投入的檢測經(jīng)費、購買的檢測設(shè)備、檢測人員數(shù)量、檢測覆蓋率等指標，作為抽檢執(zhí)行情況的參考。二是執(zhí)法不透明。在食品安全監(jiān)管執(zhí)行過程中，很多違法違規(guī)事件的處理結(jié)果不公開，有些涉案人員僅僅交一些罰金就不了了之，這樣很容易出現(xiàn)行賄受賄、官商勾結(jié)現(xiàn)象，正是因為地方政府在食品安全監(jiān)管過程中執(zhí)法不嚴、違法不究，才助長了不法分子的僥幸心理，使得食品安全狀況日益惡化。為了解決執(zhí)法不透明問題，地方政府應(yīng)在官網(wǎng)建立執(zhí)法公開欄，將所有違反食品安全法律法規(guī)的企業(yè)和個人列出，并及時通報有關(guān)案件的處理進展，將執(zhí)法過程透明化。三是對于食品安全突發(fā)事件反應(yīng)遲緩，一般食品安全事件有如下特點：傳播速度快、影響范圍廣、風險高，一旦爆發(fā)食品安全事件，往往在短時間內(nèi)會出現(xiàn)大量患者，輕則引起身體不適，重則危及生命，在這種情況下，應(yīng)該考察地方政府是否有完善的食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。

司法機關(guān)在食品安全監(jiān)管方面也負有不可推卸的責任。一方面，它負責監(jiān)督食品安全行政執(zhí)法過程中存在的問題，對執(zhí)法過程中的知法犯法、行賄受賄、執(zhí)法不嚴、違法不究等行為予以懲治，捍衛(wèi)法律的尊嚴;另一方面，通過自身的司法體系，對食品安全刑事案件進行偵查和審理，對涉案人員實施刑事處罰。然而，我國地方司法機關(guān)在食品安全方面并未發(fā)揮應(yīng)有的作用，例如：司法機關(guān)對食品安全監(jiān)管參與積極性不高，對行政人員的執(zhí)法監(jiān)督不夠，公安、檢察機關(guān)提前介入制度缺失，食品安全犯罪案件刑事定級與量刑不明確，違法犯罪行為的查處信息共享機制不健全等。因此，應(yīng)該通過諸如：刑事立案數(shù)，抓獲嫌疑人數(shù)，涉案總額，監(jiān)督行政機關(guān)處理的食品犯罪案件數(shù)量，食品安全犯罪案件量刑與定級清晰度，公安、檢查機關(guān)提前介入相關(guān)制度，食品安全違法犯罪查處信息共享機制完善程度等指標來評估司法機關(guān)的食品安全監(jiān)管績效。

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基金項目：國家自然基金項目“社會監(jiān)管力量與企業(yè)行為反應(yīng)交互作用機理：理論與實證分析——以食品類企業(yè)為例”（項目號：71173225）。

作者簡介：鄭風田（1965-），男，漢族，河南省正陽市人，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為三農(nóng)問題、食品安全、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群與農(nóng)民創(chuàng)業(yè);焦貝貝（1992-），女，漢族，河北省邯鄲市人，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院碩士生，研究方向為農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈、食品安全。

收稿日期：2016-10-17。