山東省耕作層土壤剝離利用情況分析與建議

陳鑫

摘 要：該文依托實際案例，總結了山東省建設占用耕地耕作層土壤剝離利用試點工作中取得的經驗，針對當前面臨的問題和困難，從政策、規劃、資金、標準等幾個方面提出了相應的對策建議，為全面推進耕作層土壤剝離利用工作提供參考。

關鍵詞：耕作層；土壤剝離；利用；山東省

中圖分類號 S159 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）13-0078-03

耕作層土壤是耕地資源最寶貴的組成部分，來之不易，形成1cm厚耕作層土壤約需200～400a，具有一定的不可再生性。耕作層土壤是耕地的精華，是糧食綜合生產能力的根本保障。耕作層土壤剝離利用是將建設占用耕地項目區作為剝離區，中低產田改造、高標準農田建設、耕地開發、土地復墾等土地整治項目區作為利用區，通過工程手段對剝離區耕作層土壤進行剝離，將其覆蓋到利用區，增加利用區耕作層土壤厚度、改善土體構型、提高土壤養分水平的耕地質量建設活動，對于提高補充耕地質量、保障糧食安全具有重要作用[1-2]。

對建設占用耕地實施耕作層剝離再利用，是土地管理法確定的保護耕地的一項重要措施。2014年國土資源部《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》（國土資發〔2014〕18號）以及近兩年召開的一系列會議，對全面推進耕作層剝離再利用作出了明確部署，并納入到2015年中央一號文件，提出了嚴格要求。山東省按照國家有關要求，積極推進部署，據對全省17市調查，主要有淄博、棗莊、濰坊、泰安、威海、臨沂等6市10余個縣（市、區）開展了耕作層土壤剝離利用試點工作，工作取得了一定成效，但與此同時也發現了許多亟需解決的問題，需要統籌謀劃，理順政策，健全機制，方能有效推進。

1 基本經驗

1.1 需求對應是最有效的實施條件

1.1.1 水利、交通基礎設施項目 此類工程工程量巨大，需要大量土方挖掘，在此類工程實施過程中推動耕作層土壤剝離利用，既利于解決河道、水庫等水利設施或交通等線性工程土方堆存問題，又有助于解決工程所在地的土地整治項目缺乏優質土源的問題。以棗莊市為例，該地土地后備資源分布區域主要為裸巖地，土層淺薄，作為占補平衡項目需要大量客土回填，近年來主要探索與水利工程相銜接，利用運河港航、水庫等的開挖、清淤棄土實施回填。如臺兒莊區馬蘭屯鎮利用物流航道開挖項目，運填土18萬m3填覆坑塘、溝渠，新增良田約20hm2；嶧城區古邵鎮閆莊土地整理項目，利用運河清淤棄土15萬m3，新增耕地6.93hm2；山亭區馮卯鎮陳山村土地整理項目，利用巖馬水庫除險加固工程實施清淤回填，增加有效耕地面積等。2008年京滬高鐵建設過程中，山東省內沿線統一組織探索實施了耕作層剝離用于臨時用地復墾工作。具體做法如下：先由施工單位繳納復墾保證金，施工過程中施工單位對涉及的土地進行了30cm耕作層剝離，集中存放到附近，建設活動結束后，對臨時用地進行復墾，將原來剝離存放的耕作層熟土重新恢復到土壤表層。土地復墾完成后，請當地村委參與驗收，合格的返還復墾保證金。如泰安岱岳區、高新區、寧陽縣涉及到站場、預制場等臨時用地64hm2，全部實施了耕作層剝離復墾回填，取得了良好的社會效益。

1.1.2 增減掛鉤項目 建新區和拆舊區對土壤剝離利用的需求對應是增減掛鉤項目中推動此項工作最有效的實施條件。榮成市主要是對增減掛鉤項目安置區進行表土剝離。2009年石島赤山集團在對河東原家等4個村增減掛鉤項目區的原村莊進行拆舊復墾時，將辦理國有土地使用權手續范圍內耕地的耕作層土壤在建設施工前進行剝離，利用剝離的耕作層土壤對拆舊區土地進行復墾。2011年，俚島鎮泊西崖等3個村增減掛鉤項目區對原村莊進行拆舊復墾時，該鎮要求在工業園區內的建設項目施工前將耕作層土壤進行剝離，利用剝離的耕作層土壤對拆舊區土地進行復墾。

1.2 激勵政策是必要的政策措施 淄博文昌湖區制定有關實施辦法，激發建設單位落實耕地耕作層剝離利用的積極性：建設單位應先提交表土剝離方案，并交納15萬元/hm2的保證金；政府指定并落實統一儲存地后，建設單位根據土地質量剝離30～50cm表土，并運送到指定地點；驗收合格后，表土剝離保證金退還建設單位，并由管委會給予4 500元/hm2的獎勵。為確保這項工作實施，由鎮政府成立專門機構負責，國土資源部門負責管理和監督工作，區財政局設立專項資金。

1.3 強化組織領導是必須的制度保障 濰坊市國土資源局積極探索學習，推動耕作層剝離再利用工作。2014年5月正式將坊子區列為試點，研究制定了《坊子區耕作層剝離再利用實施細則》，對組織領導、實施范圍、職責分工、項目實施程序、堆場的設置與管理、資金管理與運用等作出了規定要求。2007年以來，威海市文登區試點開展了建設占用耕地耕作層剝離和再利用工作，取得一定成績，并且制定了《關于建設用地耕作層土壤剝離利用加強土地開發復墾整理的實施意見》，明確各鎮、街道辦在建設用地項目開工前，根據該宗地的質量情況，制定耕作層土壤剝離和再利用方案。區國土資源局會同財政部門進行實地評估，批準實施方案，明確耕作層土壤剝離的厚度、面積和耕作層土壤再利用項目，并簽訂協議書。各鎮、街道辦按照就近、方便、經濟的原則，安排優質耕作層土壤用于轄區內土地開發整理、農村集體建設用地復墾或礦山治理項目。轄區內暫無項目的，集中堆放到指定地點，統一儲存，統一調運使用。工程完畢后，國土資源部門組織農業、水利、財政、統計等有關部門進行驗收。

1.4 科學統籌，解決剝離再利用存在的空間和時間差異 合理安排使用計劃，對于剝離出來的耕作層土壤，最好的處理辦法就是“即剝即用”，盡量做到“剝—運—覆”同步實施，減少中轉、存儲環節，降低成本。淄博市文昌湖區申報實施了土地綜合整治項目，建設區和復墾整理區同時進行，將建設項目占用的耕地表面的耕作層實施剝離，在復墾整理區附近設立存儲區，按照整理進度，將耕作層覆蓋到新增加的耕地上面，保持了土壤肥力，保證了新造耕地的最大生態和經濟效益。同時，由于解決了新復墾土地的客土問題，地可節約資金約3萬元/hm2。通過耕作層剝離再利用措施，能解決熟土層浪費和占補平衡項目新增耕地的耕作層土壤質量難以保證的矛盾，有效地調配了土壤資源。

2 存在的困難和問題

根據各地的試驗探索，全面開展耕作層剝離再利用主要存在以下幾個方面的難題：

2.1 對建設單位監管要求方面 一是資金成本難。耕作層土壤剝離再利用，要經過剝離、儲存、運輸、覆蓋等多道工序，投入資金成本高，而開展工作所需的資金來源和投入標準尚不明確。據沂水縣試驗測算，儲存地點一般選址在距離城區10km以外，如運送至15km外造地項目區再利用，剝離和搬運成本增加約12萬元/hm2，企業和地方政府一般沒有資金預算支持。二是工程逆向需求難。絕大多數建設工程需要土方回填，剝離運出土方，再購買運填土方，經濟利益與工程量的雙重作用，使推行的壓力加大。

2.2 國土資源部門管理方面 一是安排利用難。由于各地耕地后備資源越來越少且分布不均衡，建設項目與土地整治項目常常在行政區域地點、時間節點上難一致，致使剝土難以及時有效地利用。二是儲存保護難。土壤剝離后需要運輸、存放，現實中堆放場地選址困難，同時堆放土壤水分養分保持、防風防竊等也需要技術和資金的支持。

2.3 現行政策管理機制執行方面 一是雖然法律規定縣級以上人民政府可以要求建設單位剝離耕作層再利用，而實際工作中缺乏強制性和具體措施，同時地方層面普遍也沒有形成完備的實施方案和意見，缺乏耕作層剝離技術標準及規范，導致工作難以全面推開。二是由于國家耕地占補平衡政策要求“先補后占”，使建設項目特別是重大工程項目耕作層剝離不能與土地復墾整治項目有效掛鉤，增加了管理成本并減少實施動力。

3 對策建議

通過總結試點工作中的經驗，分析面臨的問題，針對推進建設占用耕地耕作層土壤剝離利用工作提出以下幾點建議[3-6]：

3.1 堅持政府主導，統籌推進 耕地耕作層土壤剝離利用是耕地保護工作的一項重要任務。按照法律和政策要求，各級政府和國土資源部門應將這項工作作為重點，納入重要議事議程，加強領導。政府統一部署、統一規劃、統一推進，國土、財政、農業、水利、住建等相關部門密切配合。省政府將耕作層土壤剝離利用納入市、縣人民政府耕地保護責任目標考核內容，層層簽訂責任目標，落實責任，強化市、縣政府的主導作用。

3.2 科學規劃，優化安排 搞好耕作層土壤剝離利用規劃與土地利用總體規劃、土地整治規劃、高標準農田建設規劃、城市建設規劃和村鎮建設規劃等之間的銜接，使土壤剝離和利用時間、空間對接，同步實施，剝離和利用土方量達到平衡，優化運輸距離，降低剝離利用成本。項目立項時選擇取土區和覆土區運距較近的，盡量避免耕作土層的周轉存儲，以防雨季經沖刷水土養分流失及土壤存儲增加項目成本。

3.3 采取針對性激勵與約束措施，激發責任主體內生動力 對建設占用耕地耕作層土壤剝離利用得好的地方，可運用建設用地計劃指標、城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標等予以獎勵；科學籌劃建設占用耕地耕作層剝離，對實施耕作層剝離的建設單位，探索實施“邊占邊補”或者降低耕地開墾費收繳標準等激勵措施，試點先行，逐步推開。對落實耕地耕作層剝離利用制度不好的建設單位，應由國土資源部門會同農業、財政等部門收繳耕地耕作層剝離、運輸、存放等費用，代其組織實施耕地耕作層剝離工作。

3.4 切實解決資金來源問題 按照“誰用地、誰剝離、鼓勵利用”的原則，將耕作層剝離、存儲管理所發生的費用納入到項目開發成本，將耕作層土壤剝離利用資金納入開墾費列支范圍，確保投入需要。同時耕作層土壤是一種珍貴的自然資源，具有市場潛力。積極推進耕作層土壤收儲交易市場項目建設，以之為平臺，還原耕作土壤資源的商品屬性和真正價值，通過市場進行儲存、流通、交易，保證其市場價值的實現和提升，調動社會資本參與的積極性[7]。鼓勵社會資本結合農業綜合開發經營參與剝離利用工作，允許有償使用耕作層土壤用于農業項目建設或城市綠化工程；積極引導農民參與剝離利用工作，要充分尊重民意，調動群眾，鼓勵農民投工投勞。

3.5 建立健全技術標準 應建立耕作層土壤剝離利用技術標準，為開展耕作層土壤剝離利用工作提供技術支撐，有效地保護和利用耕作層土壤資源。耕作層剝離再利用主要包括調查、評價、規劃設計、剝離、運輸、存儲和覆土七個技術環節，每個環節環環相扣，需要結合工程特性，分析確定各個環節的工作內容和技術要求。

參考文獻

[1]國土資源部土地整治中心.中國土地整治發展研究報告NO.2[M].北京：社會科學文獻出版社，342-348.

[2]沈志勤，嚴慶良，何佑勇.對全面推進建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用的思考[J].國土資源情報，2015（4）：36-40.

[3]蔡潔.耕作層土壤剝離再利用的若干問題探討[J].浙江國土資源，2008（3）：42-43.

[4]程從坤.耕作層土壤剝離再利用模式研究——以安徽省為例[J].安徽農業科學，2014，42（23）：8017-8019.

[5]劉新衛.國內耕作層土壤剝離再利用研究與實踐進展[J].貴州農業科學，2016，44（2）：172-176.

[6]卞鳳鳴，胡海峰.淺議表土剝離實踐中的問題與對策——以吉林省為例[J].中國土地，2015（12）：41-42.

[7]程棋奎.寧國：耕作層剝離引入市場主體[J].中國土地，2015（9）：49-50.