淺析征地補償費用與分配

汪小平

摘 要：近年來，城鎮化、工業化進程不斷加快，由此引發的征地問題已成為社會關注的熱點。該文主要從現行的土地管理制度和征地政策出發，分析研究征地補償費用與分配問題，以探尋解決征地問題的途徑。

關鍵詞：征地；補償費用；分配

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）13-0004-02

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。因此，在城鎮化、工業化進程的快速推進中，國有存量土地已不能滿足用地需求，征收集體土地成為了解決土地供需矛盾的重要手段。然而，在征地過程中出現的問題不斷增多，已成為社會關注的熱點。根據當前的征地實際情況，征地產生的各種矛盾糾紛大多可歸結到征地補償費用與分配上來。本文主要從現行的土地管理制度和征地政策出發，分析研究征地補償費用及其在政府、集體、農民之間的分配問題，以探尋解決征地問題的途徑。

1 征地補償費用構成

農民在征地過程中獲取的收益主要是征地補償費用，根據《土地管理法》規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6～10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4～6倍。但是，每hm2被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。

土地補償費、安置補助費以被征收耕地的年產值算術平均再加倍計算，忽略了土地的基本特性：即位置固定性、質量差異性、增值性。各塊土地之間的相對位置是固定的，因此土地的有用性會隨著土地位置不同有較大變化。如場鎮周邊地方區位優勢明顯，農民種植蔬菜、培養花卉帶來的收益可能比偏遠地區種植玉米帶來的收益多。土地質量的差異性是由土壤、氣候、地形地貌等因素引起，從而使土地的結構和功能不同。如有些地區適宜種植珍貴藥材，有些地區適宜種植水稻，兩者產生的收益也不一致。土地增值性是指集體土地轉為國有土地并進行相應開發后而發生的增值。由于以上特性未在征地補償費用上體現出來，農民在征地過程中會對不同地塊以相同價格進行補償以及自己未享受到土地增值收益產生異議。

2 征地補償費用分配問題

2.1 土地補償費的分配 《土地管理法》規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。根據《中華人民共和國村民委員會自治法》，征地補償費的使用、分配方案，經村民會議討論決定方可辦理。同時要求召開村民會議，應當有本村18周歲以上的村民的過半數，或者本村2/3以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。但目前中國西部農村現狀是集體經濟組織大部分成員外出務工，無法按規定和程序行使分配權利，有些地方是由政府代為行使。有些村雖具備行使征地補償費使用、分配權利的條件，但由于村民從眾心理嚴重，缺乏行使權利的內在動機。因此在土地補償費分配權代為行使以及未真正行使的情況下，部分農民的意愿得不到尊重，征地權益得不到保障。

2.2 房屋補償款的分配 集體土地征收不僅是將集體土地性質變為國有，而且要將地上附著物全部拆除并重新規劃建設。地上附著物包括被征收土地上的建筑物、構著物以及鋪設的電纜管線等。在地上附著物補償費用分配中，房屋補償款分配問題較為突出。由于多年來形成的重城市輕農村的土地房屋管理現狀，農村集體土地上房屋情況較國有土地上房屋情況更為復雜。一是很多農戶法律意識淡薄，未申請土地房屋權屬登記。二是個別農戶修建幾處宅基地，受《土地管理法》規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”的限制，無法進行產權登記。三是農房私下轉讓較多。由于宅基地使用權是一種帶有身份性質的財產權，與農村集體經濟組織成員的資格聯系在一起的，只有集體經濟組織成員身份才能享有宅基地使用權。因此很多房屋買受人無法辦理集體土地使用權證、農村房屋所有權證或房地產權證。在實際征地過程中，由于宅基地和農房權屬不清晰以及由此引起的征收人與被征收人在安置補償上認識的不一致，導致房屋補償款分配糾紛較多。

2.3 青苗補償費的分配 青苗補償費是對被征收土地上生長的農作物等造成的損失給予的經濟補償。根據《土地管理法實施條例》的規定，青苗補償費歸青苗的所有者所有。《中華人民共和國農村土地承包法》對此也有規定，承包地被依法征用、占用的，承包方有權依法獲得相應的補償。《最高人民法院<關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋>》規定：承包方將土地承包經營權以轉包、出租等方式流轉給第三人的，除當事人另有約定外，青苗補償費歸實際投入人所有。在實際的土地征收中，青苗補償費分配糾紛還是較多。一是部分土地承包經營權的轉包、出租未簽訂正式的書面協議。二是農村撂荒現象嚴重，部分農民在別人未耕種的土地上種植，當土地被征收時，雙方對青苗補償費的歸屬達不成一致意見。三是一些農民由于各種原因在承包地以外的土地上進行耕種，由于以上相關規定未對這部分青苗補償費歸屬進行明確，同時國家征收土地支付的青苗補償費是以征收的土地總面積為基數進行計算的，因此農民和集體經濟組織就承包地以外的青苗補償費分配有爭議。

2.4 土地增值收益的分配 目前關于土地增值收益分配的爭論，主要可以總結為以下兩種觀點。第一種觀點認為，土地增值收益應當堅持“漲價歸公”，政府壟斷土地一級市場是合理的，因此，政府征收集體土地不應當按照市場價格進行補償。政府在征收集體土地時只要適當考慮讓失地農民分享土地發展增益，適當提高征地補償標準，保證被征收人過上小康生活即可。第二種觀點則認為，在處理集體土地增值收益分配時，應該尊重和保護集體土地產權人的權利。在征收集體土地時，也應當按照市場價格公平補償被征收人[1]。目前，具體的土地增值收益分配制度尚未建立。

3 建議

集體土地征收工作在促進地方經濟建設發展的同時，應全面保障農民切身利益，提高農民生活水平，維護社會穩定。

（1）加強法制宣傳教育，培養農民法律意識。一是培養產權意識，讓農民意識到申辦土地承包經營權、宅基地使用權、房屋所有權、林權證的重要性，做到產權清晰，才能更好地在土地制度改革中受益。二是培養農民對集體經濟活動的民主管理意識，積極參與集體收益分配，認真履行合法的決策程序，避免自身利益受損。三是培養維權意識。當權益受到侵害時，應通過司法訴訟、調解等法律途徑解決問題。

（2）將農用地分等定級估價與土地制度改革有機聯系在一起，將其研究成果應用到征地補償中，在實踐中具有較強的可行性。這是因為農用地分等定級與估價所選因素因子均是影響農用地質量的主要因素，具有普遍實用性。運用定級估價成果，進行適當的因素修正可以簡潔合理地劃分征地區片，測算出征地區片綜合地價，從而科學確定征地補償標準[2]。

（3）土地增值收益實際上是一種預期收益，涉及面廣。它不僅涉及到土地當前收益與未來收益，同時涉及到政府、集體經濟組織、農民三方的關系，也涉及到城市與農村、郊區農村與廣大農村的關系。對于因集體土地經征收變更為國有建設用地而產生的土地增值收益，應盡快建立合理的分配制度，適當提高被征地農民的生活水平。

參考文獻

[1]程雪陽.土地發展權與土地增值收益的分配[J].法學研究，2014（5）：76-97.

[2]吳克寧，史原軻，路婕，等.農用地分等定級估價成果在征地補償中的應用[J].資源與產業，2006，8（3）：50-52.