淺析征地補(bǔ)償費(fèi)用與分配

汪小平

摘 要：近年來(lái)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，由此引發(fā)的征地問(wèn)題已成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。該文主要從現(xiàn)行的土地管理制度和征地政策出發(fā)，分析研究征地補(bǔ)償費(fèi)用與分配問(wèn)題，以探尋解決征地問(wèn)題的途徑。

關(guān)鍵詞：征地；補(bǔ)償費(fèi)用；分配

中圖分類號(hào) F311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2016）13-0004-02

《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。因此，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)中，國(guó)有存量土地已不能滿足用地需求，征收集體土地成為了解決土地供需矛盾的重要手段。然而，在征地過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題不斷增多，已成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。根據(jù)當(dāng)前的征地實(shí)際情況，征地產(chǎn)生的各種矛盾糾紛大多可歸結(jié)到征地補(bǔ)償費(fèi)用與分配上來(lái)。本文主要從現(xiàn)行的土地管理制度和征地政策出發(fā)，分析研究征地補(bǔ)償費(fèi)用及其在政府、集體、農(nóng)民之間的分配問(wèn)題，以探尋解決征地問(wèn)題的途徑。

1 征地補(bǔ)償費(fèi)用構(gòu)成

農(nóng)民在征地過(guò)程中獲取的收益主要是征地補(bǔ)償費(fèi)用，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每hm2被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以被征收耕地的年產(chǎn)值算術(shù)平均再加倍計(jì)算，忽略了土地的基本特性：即位置固定性、質(zhì)量差異性、增值性。各塊土地之間的相對(duì)位置是固定的，因此土地的有用性會(huì)隨著土地位置不同有較大變化。如場(chǎng)鎮(zhèn)周邊地方區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，農(nóng)民種植蔬菜、培養(yǎng)花卉帶來(lái)的收益可能比偏遠(yuǎn)地區(qū)種植玉米帶來(lái)的收益多。土地質(zhì)量的差異性是由土壤、氣候、地形地貌等因素引起，從而使土地的結(jié)構(gòu)和功能不同。如有些地區(qū)適宜種植珍貴藥材，有些地區(qū)適宜種植水稻，兩者產(chǎn)生的收益也不一致。土地增值性是指集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地并進(jìn)行相應(yīng)開(kāi)發(fā)后而發(fā)生的增值。由于以上特性未在征地補(bǔ)償費(fèi)用上體現(xiàn)出來(lái)，農(nóng)民在征地過(guò)程中會(huì)對(duì)不同地塊以相同價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償以及自己未享受到土地增值收益產(chǎn)生異議。

2 征地補(bǔ)償費(fèi)用分配問(wèn)題

2.1 土地補(bǔ)償費(fèi)的分配 《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)自治法》，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。同時(shí)要求召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上的村民的過(guò)半數(shù)，或者本村2/3以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。但目前中國(guó)西部農(nóng)村現(xiàn)狀是集體經(jīng)濟(jì)組織大部分成員外出務(wù)工，無(wú)法按規(guī)定和程序行使分配權(quán)利，有些地方是由政府代為行使。有些村雖具備行使征地補(bǔ)償費(fèi)使用、分配權(quán)利的條件，但由于村民從眾心理嚴(yán)重，缺乏行使權(quán)利的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。因此在土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)代為行使以及未真正行使的情況下，部分農(nóng)民的意愿得不到尊重，征地權(quán)益得不到保障。

2.2 房屋補(bǔ)償款的分配 集體土地征收不僅是將集體土地性質(zhì)變?yōu)閲?guó)有，而且要將地上附著物全部拆除并重新規(guī)劃建設(shè)。地上附著物包括被征收土地上的建筑物、構(gòu)著物以及鋪設(shè)的電纜管線等。在地上附著物補(bǔ)償費(fèi)用分配中，房屋補(bǔ)償款分配問(wèn)題較為突出。由于多年來(lái)形成的重城市輕農(nóng)村的土地房屋管理現(xiàn)狀，農(nóng)村集體土地上房屋情況較國(guó)有土地上房屋情況更為復(fù)雜。一是很多農(nóng)戶法律意識(shí)淡薄，未申請(qǐng)土地房屋權(quán)屬登記。二是個(gè)別農(nóng)戶修建幾處宅基地，受《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”的限制，無(wú)法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記。三是農(nóng)房私下轉(zhuǎn)讓較多。由于宅基地使用權(quán)是一種帶有身份性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格聯(lián)系在一起的，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份才能享有宅基地使用權(quán)。因此很多房屋買受人無(wú)法辦理集體土地使用權(quán)證、農(nóng)村房屋所有權(quán)證或房地產(chǎn)權(quán)證。在實(shí)際征地過(guò)程中，由于宅基地和農(nóng)房權(quán)屬不清晰以及由此引起的征收人與被征收人在安置補(bǔ)償上認(rèn)識(shí)的不一致，導(dǎo)致房屋補(bǔ)償款分配糾紛較多。

2.3 青苗補(bǔ)償費(fèi)的分配 青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征收土地上生長(zhǎng)的農(nóng)作物等造成的損失給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，青苗補(bǔ)償費(fèi)歸青苗的所有者所有?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》對(duì)此也有規(guī)定，承包地被依法征用、占用的，承包方有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋>》規(guī)定：承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三人的，除當(dāng)事人另有約定外，青苗補(bǔ)償費(fèi)歸實(shí)際投入人所有。在實(shí)際的土地征收中，青苗補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛還是較多。一是部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包、出租未簽訂正式的書面協(xié)議。二是農(nóng)村撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，部分農(nóng)民在別人未耕種的土地上種植，當(dāng)土地被征收時(shí)，雙方對(duì)青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬達(dá)不成一致意見(jiàn)。三是一些農(nóng)民由于各種原因在承包地以外的土地上進(jìn)行耕種，由于以上相關(guān)規(guī)定未對(duì)這部分青苗補(bǔ)償費(fèi)歸屬進(jìn)行明確，同時(shí)國(guó)家征收土地支付的青苗補(bǔ)償費(fèi)是以征收的土地總面積為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算的，因此農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織就承包地以外的青苗補(bǔ)償費(fèi)分配有爭(zhēng)議。

2.4 土地增值收益的分配 目前關(guān)于土地增值收益分配的爭(zhēng)論，主要可以總結(jié)為以下兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地增值收益應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“漲價(jià)歸公”，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)是合理的，因此，政府征收集體土地不應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。政府在征收集體土地時(shí)只要適當(dāng)考慮讓失地農(nóng)民分享土地發(fā)展增益，適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證被征收人過(guò)上小康生活即可。第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為，在處理集體土地增值收益分配時(shí)，應(yīng)該尊重和保護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利。在征收集體土地時(shí)，也應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格公平補(bǔ)償被征收人[1]。目前，具體的土地增值收益分配制度尚未建立。

3 建議

集體土地征收工作在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)全面保障農(nóng)民切身利益，提高農(nóng)民生活水平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（1）加強(qiáng)法制宣傳教育，培養(yǎng)農(nóng)民法律意識(shí)。一是培養(yǎng)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，讓農(nóng)民意識(shí)到申辦土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林權(quán)證的重要性，做到產(chǎn)權(quán)清晰，才能更好地在土地制度改革中受益。二是培養(yǎng)農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民主管理意識(shí)，積極參與集體收益分配，認(rèn)真履行合法的決策程序，避免自身利益受損。三是培養(yǎng)維權(quán)意識(shí)。當(dāng)權(quán)益受到侵害時(shí)，應(yīng)通過(guò)司法訴訟、調(diào)解等法律途徑解決問(wèn)題。

（2）將農(nóng)用地分等定級(jí)估價(jià)與土地制度改革有機(jī)聯(lián)系在一起，將其研究成果應(yīng)用到征地補(bǔ)償中，在實(shí)踐中具有較強(qiáng)的可行性。這是因?yàn)檗r(nóng)用地分等定級(jí)與估價(jià)所選因素因子均是影響農(nóng)用地質(zhì)量的主要因素，具有普遍實(shí)用性。運(yùn)用定級(jí)估價(jià)成果，進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊蛩匦拚梢院?jiǎn)潔合理地劃分征地區(qū)片，測(cè)算出征地區(qū)片綜合地價(jià)，從而科學(xué)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[2]。

（3）土地增值收益實(shí)際上是一種預(yù)期收益，涉及面廣。它不僅涉及到土地當(dāng)前收益與未來(lái)收益，同時(shí)涉及到政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民三方的關(guān)系，也涉及到城市與農(nóng)村、郊區(qū)農(nóng)村與廣大農(nóng)村的關(guān)系。對(duì)于因集體土地經(jīng)征收變更為國(guó)有建設(shè)用地而產(chǎn)生的土地增值收益，應(yīng)盡快建立合理的分配制度，適當(dāng)提高被征地農(nóng)民的生活水平。

參考文獻(xiàn)

[1]程雪陽(yáng).土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配[J].法學(xué)研究，2014（5）：76-97.

[2]吳克寧，史原軻，路婕，等.農(nóng)用地分等定級(jí)估價(jià)成果在征地補(bǔ)償中的應(yīng)用[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2006，8（3）：50-52.