我國城市國有土地市場結構概念模型解析

王心良 許連君 胡大偉

摘 要：改革開放開始的土地有償使用制度是我國國有土地市場化的開端，隨著時間推移，市場越來越成熟，市場框架越來越完善。通過文獻梳理和實證調查，得到由土地征購、土地交易一級市場、二級市場和三級市場4部分組成的我國城市國有土地市場結構概念模型。對每類市場的市場主體、產權類別、交易方式、產權載體等內容進行詳細分析，總結提煉出本市場結構中還存在征地比例過高，城鄉土地市場割裂，土地市場建設滯后等不足。

關鍵詞：土地市場；國有土地；概念模型

中圖分類號 F293.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）13-0001-04

1 導言

中國實行土地的社會主義公有制，土地所有制形式包括農村土地集體所有制和城市土地國有制2種形式。我國社會主義公有制規定：城市土地全民所有，由國家代表全體人民行使土地所有權。在新修改的《土地管理法》第二條第二款明確：“全民所有，即國家所有。土地的所有權由國務院代表國家行使?！蔽覈某鞘型恋鼐鶠閲型恋?，城市土地產權唯一的主體是國務院。廣義上的城市土地指城市區域內陸地、水面及地上和地下空間，而作為土地市場上可以進行交易的土地，一般特指城市建設用地，即居住用地、商業用地、工業用地、交通設施用地等幾大類。

新中國成立60a來，我國城市土地使用制度發生了巨大變化。以1978年改革開放為分界點，我國城市土地使用制度可分為土地無償使用和有償使用2個時期。1978年黨的十一屆三中全會前為無償使用階段，改革開放以后，我國城市土地使用制度轉向有償使用，在土地資源配置中引入市場機制。1979—1988年通過征收土地使用費和征收土地使用稅建立城市土地有償使用制度；1988—2000年對土地使用權有償出讓和轉讓執行城市土地流轉制度，初步形成土地收購—儲備—開發—出讓的機制。

城市土地使用制度逐漸轉向以市場為主導的轉變，初步建立起適應市場經濟要求的城市土地管理使用體制，確立了市場機制在土地資源配置中的基礎性地位，土地市場機制的主體、機制、價格、運行模式日益成熟。然而，具體發展到什么程度，需要進一步梳理。

2 國有土地市場結構體系研究進程

（1）在國有土地產權出讓方面，研究時間較早，從20世紀80年代開始，就有學者從國有土地產權性質進行理論研究，并對土地市場化提出積極的規劃和設想。高波（1992）充分發揮土地作為生產要素和資產的雙重功能，實行合理配置、適度投入和有效利用，發揮調控經濟的職能，不斷提高土地的經濟效率與經濟價值。周京奎（ 2007）從土地的基本概念界定和土地市場上的供給與需求、地租理論、地價理論進行初步研究；周誠（2007）對我國土地產權的構成，產權歸屬與界定進行論證；黃祖輝（2010）等提出實行土地制度改革導致土地市場活躍的結論。陳月紅（2010）對土地市場供給的類型、供給方式、供給渠道、供給政策的分解和研究，并通過實證分析來檢驗我國現行的供給機制。高波（1992）指出我國城市土地市場為多元化市場體系，由土地產權總體讓渡市場、土地出讓市場、土地使用權轉賣市場、土地轉租市場、土地使用證交易市場、土地金融市場等市場組成。

（2）從20世紀90年代開始，學者明確提出土地市場層級化構架。張谷和李嫻（1993）根據城市土地產權流轉的順序和參與交易的主體，把城市土地市場劃分為城市土地一級、二級和三級市場；王小映（2000）闡述了我國土地使用制度從建國以來的整個變遷過程，也將我國城市土地市場分為一級、二級和三級市場；楊慶媛（2001）在中國城鎮土地市場發展問題研究中，把土地一級市場的交易方式分類兩類，第一類是劃撥，第二類是出讓、出租和入股等有償出讓土地使用權；李濤（2012）指出國有土地所有權通過出讓、租賃，劃撥、作價入股、授權經營等方式進入土地一級市場，而在二級、三級市場，有轉讓、租賃、抵押、出租、典當、作價入股等方式；袁弘（2003）我國城鄉土地市場與地價體系研究，對土地市場的一級市場與二級市場、三級市場的使用權交易性質進行區分，前者是使用權流轉，后兩者是使用權的再讓渡。并對土地流和資金流的方向做解釋，在一級市場和二級市場，土地流和資金流都是單向逆行流動。在三級市場，土地流和資金流是雙向的逆行流動，交易可以多層次反復進行；支大成和唐康（1999）分析了我國土地產權市場結構模式及與之相關聯的地價體系，建立了相對完整的土地市場結構模型；李建建（2002）對中國城市土地市場結構研究，分析了國有土地2大來源，一是原有存量國有土地通過收購、收回和置換將土地使用權重新收歸國有，二是農村集體土地通過征收變成國有土地。在土地征購方面，李濤（2012）也對中國土地市場結構進行較為全面的刻畫，提出征用市場和收購市場2個土地構成維度。胡拓坪（2005）分析了我國集體所有土地出讓的供給價格函數以及新增土地購買的需求價格函數，得到農村集體土地征購的市場均衡價格模型。

（3）在土地市場調整和完善方面，張敬東和黃小虎（1994）在土地二、三級市場中由于“雙軌制”而導致的隱形市場的問題；劉守英（2014）建議，為完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場，有關部門應出臺有關規定，讓存量國有建設用地也進入公開市場交易，完善交易規則、制定收益分配原則和相關稅收辦法，促進土地二級市場的活躍與發展；田光明和曲福田（2010）提出中國城鄉一體的土地市場制度變遷在初始階段須由中央政府推動，并在改革征地制度、制定城鄉一體土地市場管理辦法和規則等方面進行制度創新，推動城鄉一體土地市場制度變遷。在實踐層面，積極推進我國城市土地利用方式從粗放型向集約型轉變，達到城市土地資源優化配置和合理利用。有代表性的重慶、成都的地票模式、深圳模式、溫州模式，嘉興的“兩分兩換”模式，對農村宅基地和農村集體建設用地與城市建設用地一體化構建了一個完整的體系，為農村集體建設用地和宅基地入市提供了一個切實可行的方案。

以上這些研究，為我國國有土地市場結構體系的梳理奠定良好基礎。

3 國有土地市場結構概念模型解析

我國國有土地市場結構以國有土地儲備用地管理中心為核心，后向為土地征收制度，前向為土地使用的一級市場、二級市場和三級市場，如圖1所示。

下面詳細介紹該體系的構成和相互關系。

3.1 國有土地征購 土地征購，是土地征收和土地回購2個詞的縮寫。

（1）國有土地征收。區縣一級政府通過對農村集體組織補償，改變農村集體經濟的產權性質，把農村集體土地變成國有土地。土地從農村集體流向區縣一級政府的土地儲備中心，補償資金呈相反方向流動。城市國有土地對農村集體土地征收實現國有土地數量增加。

（2）國有土地回購。即城市國有土地所有權的重新確立，按照城市國有土地規劃，區縣一級政府重新收回或者收購屬于其他單位或者個人擁有的城市土地。這里又分類2類，一類是因為城市規劃或者公共利益，需要重新調整土地利用形式，通過對原土地使用者給與補償的方式收購土地；另一類是對使用期滿、用地者違法使用或者閑置期過長等原因的土地，依法收回，一般不給土地擁有者補償。土地從城市土地所有者轉到區縣一級政府的土地儲備中心，補償資金呈相反方向流動。通過對城市國有土地所有權的回購，重新獲得城市國有土地產權。土地回購不會對國有土地數量產生影響，只是原有國有土地產權從具體的單位或者個人重新回到政府機構。

征地是一種政府行為，是政府強制的專有權利的體現，必須依法批準并進行補償，接受社會公開監督。不管是土地征收還是土地回購，土地接收方都是唯一的，即政府，屬于完全的買方壟斷市場。

3.2 國有土地一級市場 國家將國有建設用地使用權出讓給企業、單位或個人，屬于土地一級市場。交易主體雙方是區縣一級政府與地產企業及公共事業單位。國有土地一級市場由市、縣級人民政府及所屬職能部門組織操作，市場的供應方是唯一的，即政府部門，需求者是眾多的土地需求者，這個市場是政府完全壟斷。

目前我國城市一級土地市場的需求者主要有3類：一是房地產開發商，他們對土地的需求主要集中在城市建設用地中的住宅用地、商業用地和綜合用地上。二是生產性企業，他們對土地的需求主要是廠房、倉庫用地。三是公共事業單位，他們對土地的需求主要是科研、教育、醫療以及相關配套用地，由于我國公共事業的用地一般為行政審批后劃撥，這一部分的需求往往與上述兩者的競爭性需求是分開的，對我國土地市場的交易與價格影響較小。

一級市場的交易方式是指國家通過指定部門將征收或者回購的國有土地通過劃撥、出讓、租賃、作價出資或入股等方式給土地使用者，形成建設用地使用權出讓市場。土地從區縣一級政府的土地儲備中心流向房地產開發商、經濟組織和公益項目使用者，資金呈相反方向流動。出讓的土地，可以是生地，也可以是毛地、熟地、凈地等土地類型。土地使用權出讓環節的增值，是首次增值。

3.3 國有土地二級市場 國有土地二級市場，是指土地使用者將符合規定可以轉讓的土地，通過轉讓等形式進入流通領域，一般是指首次進入流通市場交易所形成的市場。獲得國有土地使用權的用地者，在合同約定的期限內，將依托在房地產和生產性企業工廠上的剩余期限的土地使用權轉讓、出租給其他用地或抵押給銀行的活動，屬于土地二級市場。交易主體是房地產企業與經濟組織或者個人，土地二級市場土地供給和需求雙方數量眾多，是一個完全競爭市場。交易流程為土地從房地產開發商、經濟組織流向經濟組織和個人，資金呈相反方向流動。土地二級市場屬于土地使用者之間的交易行為，政府應負監管之責。國有土地二級市場是土地使用權占有環節的增值，是二次增值。市場的其他參與者包括：一是金融機構；二是中介機構。例如土地估價機構、土地交易經紀、土地法律顧問等部分組成。

3.4 國有土地三級市場 土地三級市場是指購買地產的單位和個人，再次將土地通過轉讓、出租、抵押、置換等形式進行交易，形成土地三級市場。這個市場供求雙方，數量眾多，也是一個完全競爭市場。交易流程是土地在經濟組織和個人之間相互流動，資金呈相反方向流動。土地三級市場還包括以資金運作為核心的土地金融市場和土地交易磋商、土地評估、土地信息服務、土地登記和土地仲裁等為主要構成內容的土地中介服務市場。三級市場的土地使用權轉讓環節的增值，是三次增值。

4 破解國有土地市場結構中存在的問題對策

4.1 改變過多非公益目的的征地，完善征地制度 在我國現行的法律框架下，城市土地屬于國家所有，農村土地屬于農民集體所有；國家為了公共利益的需要，依法對農村土地實行征收或征用并給予補償。在征地中，政府是征地的唯一執行者，是征地的需求方完全壟斷者。處在征地另一端的農村集體經濟組織，屬于相對較弱勢的位置。在征地過程中，因為完全壟斷所造成的強勢政府，會造成征地標準、征地范圍不合理、征地程序不規范等問題。要進一步健全和完善征地制度，需要明確規定，除了公共利益的征地之外，不通過征地方式來實現土地國有化，以減少征地糾紛，提高社會和諧程度。

4.2 改變土地市場建設滯后的問題，優化市場交易機制 在土地一級市場中，國家是唯一的土地供應者，處于完全壟斷地位。傳統的劃撥用地，對提高土地使用效率，提升資源配置形成阻礙，造成用地不經濟等問題。利用市場配置的土地出讓方式，能優化土地利用模式，提高土地資源利用效率。在土地供給過程中，土地市場建設滯后造成的不規范的操作，低價甚至減免出讓金的情況依然比較突出，影響了土地資源的優化配置。需要大力發展二三級土地市場，規范土地中介服務市場，理順土地價格形成機制，促進土地市場健康發展。通過市場機制，最大限度的優化土地資源和資產，實現社會經濟和環境效益的可持續發展。

4.3 改變城鄉建設用地市場分離的狀況，建立統一的城鄉建設用地市場 我國城鄉建設用地市場的分割，造成城鄉土地權益不平等等問題，導致農村集體建設用地供給與市場嚴重脫節，降低了土地使用市場的效率，也為農地轉化審批供給造成黑市交易，提供了腐敗溫床。要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益，通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權。

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