試論當前農村土地流轉之權利轉圜

陸月娟

摘 要：隨著中國經濟進入到了新常態，農村的土地改革便成為一個重要問題。而農村土地流轉過程是當前農村土地改革的一個重要方面，為了更好地開展農村土地流轉，我們需要在“權利”上下工夫。總體說來，當前農村土地流轉需要處理好“權利”的三個方面：“確權”、“賦權”和“活權”，因為，“確權”是農村土地流轉之必要前提；“賦權”是農村土地流轉的必經步驟；“活權”是農村土地流轉的必然要求。

關鍵詞：農村土地流轉；確權；賦權；活權

中圖分類號：F321.1；D922.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）02-0015-02

新中國在進行了社會主義改造之后，我國的農村土地，法律規定屬于國家所有，但實際處理都屬于農村集體所有。改革開放后，我國施行家庭聯產承包責任制，使農村土地的經營權從所有權中分離出來，使得土地使用和農業經濟得到了極大發展，也極大促進了農業和農村經濟的發展，成為農村土地改革的一項創舉。但隨著農村經濟和中國的發展，也開始產生一些矛盾與問題，近年來尤為突出。農業的小規模分散經營，使許多大宗農產品缺乏競爭力。小農生產的重復、低效等，越來越難以適應當前農業市場化、國際化的要求，難以體現規模效益。

隨著中國經濟進入“新常態”，國家經濟面臨轉型，農村土地問題成為當前經濟中的一個重要問題。在我國農業發展的新階段中，解決好土地問題成為解決“三農問題”的一個關鍵，也使資源得到合理配置。因為，土地是農業發展最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障，農村土地制度完善與否，“土地流轉機制”是否能適應現代經濟的市場化發展，將對國民經濟的發展產生深遠影響。那么，如何才能解決好“土地問題”？事實上，解決好“土地問題”是一個復雜的、系統的工程，但是只要處理好其中幾大關鍵性問題，“土地問題”的解決就既能符合經濟效應，也能符合社會效應和政治效應。

一、“確權”是農村土地流轉之必要前提

所謂“確權”，是指確定農村中土地的“權利歸屬”，即具體歸誰所有。但首先要注意的是這里的“權利歸屬”與西方經濟學中的“所有權”是有區別的。西方經濟學中的所有權是指所有人依法對自己的財產所有的權利，其中包括財產占有權、財產使用權、財產收益權和財產處置權。而由于我國社會主義的特殊性，在《中國人民共和國憲法》中明確規定，我國的土地實行公有制，自然人不能成為土地的所有者。但這并不影響我國在農村土地流轉過程中的權利確定，因為實行農村的家庭聯產承包責任制后，并不影響農民對自己土地的使用權、收益權和處置權。具體到確定農村集體資產的產權，首先需要對財產進行分類。一般按照資產的性質進行分類，可以分為三類資產：第一類是資源性資產，如土地、林地等。第二類是經營性資產，如廠房等。第三類是非經營性資產，如道路等等。對于農村的各種資產，我們需要進行分類“確權”。

那么，對于農村土地的確權，就是指依照現有法律和法規，并且按照現有政策的規定而確定在某一范圍內的土地的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的過程。當前，我國土地的權屬都要經過土地登記申請、地籍調查、核屬審核、登記注冊、頒發土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認和確定。

要完成好“確權”工作，必須要做好以下幾個方面的工作。

1.要對農民的土地進行一次徹底的實測。改革開放以來，農村社會和農村經濟發生了重大的變化，農村大學畢業生舉家遷徙到城市，以及大量的農村務工人員進城，并且在城市安家落戶，這些情況使早前的測量已經變得不夠準確，為了更加準確地進行確權，需要在農村土地流轉地區實施一個精確的實際測量，從而獲得一個準確的數據，為后一步的工作做好準備。

2.“確權”過程要充分考慮到地方政府的意愿。對農村農民的土地進行“確權”可能會對地方政府未來工作造成影響，尤其是使得未來征收土地方面的難度變得更大。以前一些地方的征地工作，是把農民排斥在土地增值收益分配之外，農民決定不了土地的買賣，更不能與土地買方進行平等的價格商談。而“確權”以后，可以在一定程度上防止此前的亂征地等現象，并且也起到保護農民利益的作用。但是，很多地方政府很難適應這種變化，從而開展“確權”的積極性就不強烈，使得地方政府的意愿不強，因此，在確權的過程中，似乎應該適當照顧到地方政府的利益。

二、“賦權”是農村土地流轉的必經步驟

所謂“賦權”，把農村農民承包土地之上的各種權益賦予農民。換句話說，所謂“賦權”就是要解決農村土地的使用問題。

農民在土地流轉中到底獲得多少權利？以及怎樣獲得這些權利？這些問題都是值得我們在“確權”之后進一步思考的問題。大致說來，農民在農村土地流轉中應該獲得以下的一些權利。

1.公平地分享土地增值所帶來的收益之權利。為了讓農民獲得這項權利，我們需要進行一定的制度建設來進行保障。即是準確地界定土地之征收范圍，依法遵照執行土地征收程序，對于被征收土地的農民進行一種安全機制保障，從而使這些農民能夠真正地獲得其土地流轉中的增值收益。這也是我們進行農村土地流轉的一個重要初衷。正如《深化農村改革綜合性實施方案》中提出的：“農村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規范土地使用程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”①

2.“賦權”應該具有完整性和綜合性，注意不要忽略和故意省略其中的一些特別權益。即是，要賦予農民土地承包經營以完整的權利，真正讓農民對承包地享有占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保。允許農民以自己的土地權利等方式來入股，以發展農業產業化經營，使土地承包經營權所包含的占有、使用、收益、處分四項權能更加完整。例如，在國家法律的許可范圍之內，適當地、適時地給予農民以確實的權利，使農民在土地流轉過程中真正獲得收益。

3.按照農村的土地性質進行分類賦權，從而使農民不僅享有占有、收益的權能，而且也應有處分的權能，也就是可以抵押、擔保、轉讓、繼承，以至發展多種形式的農民股份合作。可以在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點。對于農民的耕地采取承包、轉讓、協調等合作方式，對于草地，要制定出臺完善草原承包經營制度的文件和規定，以規范草原承包行為和管理方式。只有充分地給予了賦權，才能調動廣大草原牧民的勞動積極性，從而使牧民的合法經濟收益更加高效，更加有保障。對于農村的集體性土地資產，我們在進行農村的土地流轉過程中，也需要讓這一部分土地活動起來，使農村集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘使用權能夠有序流轉。

“賦權”的關鍵在于要在基本完成農村集體土地所有權確權登記頒證的基礎上，按照不動產統一登記原則，加快推進農村土地承包經營權確權登記，并且進行試點，在試點的基礎上進行推廣和鋪開，從而能夠總體上達到確地到戶，使之確權、確股、不確地，以便更好地賦予農民權益。

三、“活權”是農村土地流轉的必然要求

所謂“確權”和“賦權”，是指明確農民的合法權利，讓農民在農村土地流轉過程中真正在法律和法規的許可范圍內獲得收益。因此，“確權”和“賦權”是“活權”的基礎，只有把“確權”和“賦權”工作做好了，才能實施好“活權”。

所謂“活權”，也就是農村土地流轉過程的實際運轉模式。因為只有創新活權才能讓農民的權利進一步“物化”，獲得實實在在的收入。放活土地經營權，就是允許承包農戶將土地經營權依法自愿配置給有經營意愿和經營能力的主體，發展多種形式的適度規模經營。相比于“確權”、“賦權”之類的制度設計而言，“活權”更需要我們開動腦筋，去鼓勵各地進行實踐上的探索和創新。

1.“活權”要堅守“底線思維”。國家明確規定，我們在落實活權時一定要堅守三大定線：“堅守土地的公有制性質、耕地紅線不突破、農民利益不受損，防止出現顛覆性的錯誤。”這樣，我們在進行“活權”時便有一個約束框架，從而使得我們在進行“活權”時避免逾越其權利范圍。因此，我們在“活權”時，要堅持落實好集體所有權制度，確保農戶承包權制度的落實，再來放活農民手中的土地使用權。

2.“活權”活動，實際上是一個創新過程，也是需要我們發揮主觀能動性的過程。既然是一種創新活動，自然應該按照創新活動的規律來進行處理。首先，要進行制度建設，使得能夠保障“活權”中各方收益人都能得到實惠。其次，我們應該學習其他地方有益的、先進經驗，從而在別人的先進經驗基礎上進行再改造，以便形成適合自身的“活權模式”。再次，我們建立起一種聯動機制，即省-市-縣-鎮-鄉五級聯動，建立起一種信息共享機制，從而進行信息全覆蓋，使得“活權”的創新形式和內容能夠被相互學習和借鑒。再有，還可以創建其各類交易平臺，以方便“活權”的順利進行。例如，可以建立集體權管理、土地使用權交易、資產評估、融資擔保、小額貸款、抵押等各類服務，從而最大限度為農民土地流轉過程構建起一個完善的服務體系網絡，以使“活權”和創新能夠順利的進行。最后，先進幫助后進。可以讓率先開始的“活權”的地區和農民，通過自己的事例向鄰近“活權”地區進行言傳身教，從而培育出適合各自特點的農村土地流轉模式。

總之，保障農民的利益是農村土地流轉的出發點和落腳點。習近平總書記指出：“消除貧困、改善民生。實現共同富裕，是社會主義的本質要求。”“沒有農村的小康，……就沒有全面建成小康社會。”②土地是農民賴以生存的基礎，以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，是廣大農民實現共同富裕的根本制度保障。因此，農村的土地流轉必須確保的是農民獲得土地流轉的實惠，這也是社會主義的本質要求。

同時，當前我國經濟發展進入到了新常態，新型的工業化、信息化、城鎮化和農業現代化相互協調推進，農村經濟正處在深刻變革的時期，但農村改革涉及的利益關系復雜、各種目標雜陳、影響因素多樣，因此，只有在農村土地流轉問題上把權利關系理順，才能使農村的經濟資源得到合理的配置，又能使農民獲得實利，從而最終實現共同富裕。

[責任編輯 杜 娟]