基于法律與經濟雙重視域高校國有資產之研究

甘海忠　黃柑童

摘要：在高校內涵提升的背景下，現(xiàn)有資產管理體制已經無法滿足高校資產管理的要求。解決這一重要問題，首先，應從法律層面上構筑突破國有資產管理的著力點，加強立法進程，明確國有資產的法律地位，完善高校法人治理結構。其次，從經濟視角分析，在管理制度、管理模式、績效評價以及監(jiān)管環(huán)節(jié)上探索加強高校資產管理的有效途徑，從而破解高校國有資產管理的難題。

關鍵詞：高校；國有資產；法律 ；經濟；雙重視域；研究

近幾年來，隨著高等教育大眾化進程不斷加快，很多高校迎來辦學規(guī)模擴大、學生規(guī)模增長、基礎建設投入加大的快速發(fā)展或超常規(guī)發(fā)展時期，對基建項目和教學科研設備等項目建設資金投入日趨增多，進而影響了高校中的國有資產的數量、結構以及用途。部分固定資產項目盲目建設、違規(guī)建設，使得國有資產管理變得十分復雜。高校如何規(guī)范和合理配置校內資源，促進資產整合和共享，實現(xiàn)資產保值和增值，需要我們認真研究。目前，高校資產管理中存在的諸如法律地位不明確，制度不完善、產權不明晰、法律和市場經濟意識淡薄等問題，以及加大對高校資產管理人員的培訓培養(yǎng)力度，這些都是迫不及待需要解決的重要問題。

一、高校國有資產的內涵

根據《高等教育法》，高校國有資產包括國家及各級政府對學校的財政撥款或其他形式投入學校的資源所形成的資產，以及接受捐贈和利用自身條件取得收入所形成的資產。我國《行政事業(yè)單位國有資產管理辦法》規(guī)定，行政事業(yè)單位根據國有資產的法律法規(guī)，對本單位占用、使用的，依法確認為國家所有的公共資產（財產），制定并組織實施本單位的資產進行清查、登記、統(tǒng)計報告，辦理資產的調撥、轉讓、報損、所廢等手續(xù)，負責資產的合理配置，參與設備采購、驗收入庫、維修保養(yǎng)和基建竣工等日常管理工作。

二、當前高校國有資產管理存在的主要問題及原因

（一）高校國有資產法律法規(guī)處于缺失散亂的狀態(tài)

1. 法律法規(guī)保障乏力，法律監(jiān)管滯后。我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)還有還有缺陷與不足之處，比如《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》兩部法律，雖然政府招標采購與事業(yè)單位招標采購有相似之處，政府招標采購模式也成為高校主要的招標采購方式，但是資產管理有其特殊性的一面。高校招標采購存在著監(jiān)督制度不完善、執(zhí)行不力、針對性不夠強等特點，缺乏專門針對高校資產管理的法律，容易導致資產管理混亂和流失。再比如《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》、《中央級事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》、《高等學校財務管理制度》等一系列規(guī)章制度和管理辦法，由于國務院各部委和地方政府都是從各自利益的角度考慮，制定國有資產管理制度和管理辦法，而這些資產制度及辦法屬于行政法規(guī)或者規(guī)章，缺乏國家層面的立法，法律層級效力較低。比如《中央級事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》的制定本身就具有過渡性的特點，容易與其它法規(guī)和規(guī)章相互矛盾與沖突，管理責任落實不清，管理不系統(tǒng)、不規(guī)范，法律法規(guī)清理工作嚴重滯后，給高校國有資產管理造成諸多困難。同時由于國家層面的國有資產管理法律的缺乏，使高校中的國有資產監(jiān)管過程無法可依，漏洞百出，鉆法律的空子或者打法律的擦邊球，導致資產流失與效益低下，相關人員的法律責任難以受到追究和刑法制裁。

2. 高校內部管控制度不完善，機制不健全。長期以來，由于缺乏一套規(guī)范的管理制度和法規(guī)，導致高校資產管理比較薄弱，制度建設比較滯后。目前，雖然大多數高校制定了《固定資產管理辦法》、《教學科研儀器設備管理辦法》、《基建工程管理辦法》、《合同管理辦法》等一系列的資產管理制度，但是這些內部管控制度在高校國有資產管理架構中，存在著與國有資產管理權限不相符，責任不到位、管理定位不明確、操作性差、約束力不強、監(jiān)管缺失的問題。在制定管理制度中，學校各職能部門或者各二級教學單位沒有充分考慮全校一盤棋，各自為政，各謀其位，并且在實際管理中，存在著管理職責不明確、不到位現(xiàn)象，造成資產管理混亂、流失嚴重等問題。

（二）高校國有資產產權不明晰，資產嚴重不足和浪費同時并存

高校資產確權是一項很復雜的工作，不僅成本高，而且難度大。近幾年來，我國部分地方新建本科院校因合并或者升格造成資產產權不清。特別是高校擴招政策出臺之后，生源不斷增多造成學校教學科研設備以及教學基本建設等嚴重不足，原來的資金渠道來源和數量不能滿足學校發(fā)展的需要，造成學校被迫借貸融資籌資，負債運作。各種不同的資金投入形成的資產，由于缺乏相應的對賬機制和管理措施，造成高校國有資產管理容易受到外部環(huán)境的影響，容易留下產權關系不清等隱患。即使部分升本較早的高校，也存在產權不清的現(xiàn)象，比如無形資產產權的不明確、經營性資產與非經營性資產產權不清，非經營性國有資產開始向經營性資產轉化；所有權和使用權分離，所有權屬于國家，資產的使用權和處置權屬于各單位，也造成了高校資產范圍變化、產權不清。

目前，高校的國有資產的主要來源是依靠國家財政撥款，對于這些資產如何管理沒有引起高校領導層的高度重視，國有資產家底不清、賬實不符、增減手續(xù)不全，各種教學科研設備重復購置，利用率低，閑置現(xiàn)象嚴重。據國家教育部統(tǒng)計，高等學校的教學設備和實驗室的利用率約在60%以下，儀器設備有20%以上處于長期閑置狀態(tài)，幾乎很少利用，大型科研設備的利用率也低于15%。高校資產使用不當，閑置嚴重，導致國有資產的損壞、流失嚴重。

（三）資產管理手段落后，管理隊伍法律意識和市場經濟意識淡薄

由于資產管理技術落后，造成高校內部使用的各個管理系統(tǒng)不兼容，各自為政，對資產管理的對象不管資產類別，對資產不加以區(qū)分，籠統(tǒng)管理；對價值幾十萬幾百萬的教學設備和價值幾百元的辦公設備采用同樣的管理方法，高校無形資產效益低下，流失嚴重。目前很多高校還存在因人設崗的現(xiàn)象，高校現(xiàn)有資產管理人員大多缺乏專業(yè)知識，管理狀態(tài)粗放，市場經濟意識和法律意識不強，效益觀念薄弱。

三、高校國有資產管理的創(chuàng)新研究

（一）從法律層面上突破高校國有資產管理的難點

1. 加強立法進程，明確國有資產管理的法律化。市場經濟的發(fā)展對建立和完善國有資產法律法規(guī)體系提出了更高的要求，依法管理國有資產是依法治國的重要的體現(xiàn)，國有資產管理應從立法層面找到法律依據。所以應從頂層設計入手，制定《國有資產管理法》、《國有資產評估管理辦法》等法律制度，明確國有資產管理機構的法律地位和監(jiān)管方式，推進國有資產保值增值考核和日常管理監(jiān)督方式，建立一整套比較完整的國有資產監(jiān)督法規(guī)及實施辦法的長效機制已經刻不容緩，只有這樣才能改變國有資產管理的混亂的局面。并把這一舉措落實到行政法規(guī)和部門規(guī)章中。對于高校，建立具有法律約束的高校資產管理條例、高校資產處置監(jiān)督條例以及高校資產核算統(tǒng)計，資產管理標準要充分體現(xiàn)其法制化。加強高校校內的法制建設，使高校國有資產管理注重法律化，以嚴密周全的法律體系保證國有資產管理的規(guī)范化、制度化與透明化。

2. 完善以高校法人為代表的治校管理結構。《高等教育法》第三十條規(guī)定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。在黨委的領導下，依法治校，高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”這就確定了高校的獨立法人性質，并享有獨立的自主權。完善高校法人治理結構的首要任務就是完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督的機構設置和運行機制，全方位多角度來協(xié)調好學校各內設機構的權限與資源配置的關系。高校資產的界定標準是從產權關系上揭示高校與國家資產之間的內在關系，以及高校國有資產內部的管控辦法，為高校國有資產管理與運營提供了法律依據。高校與政府、高校與第三人存在平等的財產及權責關系，需要民法規(guī)則。高校國有資產管理一個重要原則就是實行資產所有權和使用權的分離，明確責任主體，建立起以委托代理關系為牽引，以利益參與者為紐帶，以公共利益的責任為依據，通過強化內部產權管控機制來建立高校法人治理結構。

（二）從經濟層面上突破高校國有資產管理的重點

1. 在管理制度上，堅持以精細化和規(guī)范化為準繩，制定可控制性及操作性雙重標準的國有資產管理制度。第一，根據上級法律以及文件要求，制定適合本校的國有資產管理制度，主要涉及到經費預算、設備采購、驗收入庫、資產調撥、維修與報廢、資產清查、基建預決算及竣工驗收等一系列常規(guī)的管理制度。第二，進一步完善競爭管理機制，完善高校資產購置的招、投標制度，引入科學論證，評估報告，改進管理模式，實行競爭機制，對高校發(fā)展需求不大的資產，要堅持否決其購建的申請，同時要盤活閑置的資產，發(fā)揮高校國有資產的最大效益。第三，建立健全高校國有資產有償使用的制度，對學校的公有住房、大型貴重的教學科研儀器設備等實行有償使用，進一步完善資產保值增值制度，不斷提高資產的利用率和經濟效益。此外還需要出臺一系列的與之相符的配套制度和措施，比如知識產權管理辦法、教改與科研課題經費管理辦法、經營性資產管理制度、閑置資產的市場化運作制度、高校融資建設問題制度等。

2. 在管理模式上，利用網絡環(huán)境對國有資產進行動態(tài)信息化管理。在信息化時代的大背景下，要充分利用網絡化平臺，采用電子化信息管理方式，建立高校統(tǒng)一的國有資產管理系統(tǒng)，將各部門的資產信息數據進行對接，建立定期分析數據庫，對資產從論證、購置、驗收、使用、報廢等的整個過程實行動態(tài)化管理，為合理配置學校國有資產提供科學、準確的決策依據。同時必須以高校資產管理信息系統(tǒng)為平臺，將高校資產管理網絡與教育行政部門和財政部門資產管理網絡建成共享平臺，只有掌握了準確的資產信息，財政部門、教育主管部門和高校才能按照資產管理要求各司其職，各擔其責，實現(xiàn)資源共享，使資產的核對更方便、更準確，確保資產管理部門與財務部門的賬賬相符、賬物相符；并有利于學校各職能部門和教學單位調劑資產余缺，不斷提高學校資產的使用效率，盡量避免或杜絕資產閑置、浪費、流失的現(xiàn)象再次發(fā)生。

3. 建立完善的高校國有資產績效考核評估機制。高校資產管績效的評價，屬于內部的自我評價，建立一套系統(tǒng)、完整的國有資產管理效益的指標體系，反映國有資產的質量、資產的利用率、資產的保值增值、人才培養(yǎng)的質量與效益、知識產權的收益情況以及科技成果轉化等情況，為學校內部資產運行狀況的提供準確信息，同時根據考核結果檢驗資產配置的合理性和使用價值，為高校資產調撥和處置等提供客觀的依據。加強高校國有資產管理，必須要對校內歸口管理部門和占用使用單位資產的管理和使用情況進行量化考核，防止資產重復購置、閑置浪費和流失，實現(xiàn)全校資源共享，確保高校資產的保值和增值，實現(xiàn)高校國有資產效益最大化。

4. 加強高校財務預算管理與資產管理雙重監(jiān)管相結合。要充分發(fā)揮審計、財政監(jiān)督、財務檢查等各方面的作用，加強對新增資產采購的檢查和現(xiàn)存庫有量的清查。高校資產制定科學的配置標準，對高校資產的投入計劃要列入當年預算，并嚴格按照“政府采購”、“收支兩條線”、“國庫集中支付”要求來做。學校要建立以財務管理為核心的國有資產管理體制，做好校內資產的出入庫管理和使用說明，定期開展清產核資工作，做到摸清家底，核實資產的占用及利用率，使資產配置及報廢處置規(guī)范化和科學化。

（三）加強高校資產管理隊伍建設，提升資產管理水平

增強資產管理人員的素質建設，是提升高校資產管理水平的必要保證。經濟新常態(tài)下高校要將資產管理人員的隊伍建設置于重要的地位。重構高校資產管理隊伍，必須堅持激勵導向與倒逼機制相結合，加強法律和政策保障力度，一方面，制定好人才引進戰(zhàn)略和引進政策，落實專業(yè)管理人員，普及法律、法規(guī)教育。新引進的資產管理人員不僅要是專業(yè)的碩士研究生學歷，更要具有法律和經濟專業(yè)背景以及行業(yè)的從業(yè)經歷等；另一方面，建立健全倒逼機制，改革高校職稱評聘制度，淡化學術評價在職稱評聘中的權重，加大應用技術和技術實踐經歷的權重；注重崗位培訓、不斷強化資產管理人員的法律意識和市場經濟意識。高校要協(xié)調平衡好激勵導向與倒逼機制兩者的關系，既要穩(wěn)定引進專業(yè)資產管理人才的耐心，又要激勵學校自培資產管理人員的進取心，這樣既能留住人才又能為學校的改革發(fā)展帶來更多的社會效益，提升高校資產管理水平。

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（作者單位：欽州學院）